Автоматизация государственного управление и внедрение технологий искусственного интеллекта. На примере контрактной системы

Государственное управление представляет собой сегодня перспективную сферу внедрения инновационных технологий. Целью такого внедрения выступает как повышения общей эффективности государственного управления, так и повышения прозрачности процессов в совокупности со снижением их ресурсоёмкости, в т.ч. затрат времени на их прохождение.

Цифровизация и автоматизация процессов не должна быть просто данью моде – ведь для её реализации требуются немалые инвестиции, а ошибки в выстраивании цифровых систем могут привести не к повышению, а к снижению качества управленческой работы. Вот отчего чрезвычайно важно то обстоятельности, что цифровые технологии апробируются на отдельных, наиболее пригодных для того участках обширного поля государственного управления.

Одним из таких участков зарекомендовала себя контрактная система, призванная служить приобретению товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.  «Цифровизация государственных закупок – это не просто вопрос приобретения самых передовых технологий. Это также требует изменения инструментов и способов закупок, которые позволили бы государству осуществлять взаимодействие с новыми технологиями, а также эффективно и быстро интегрировать их в практическую действительность»[1].

Поэтапная апробация цифровых технологий в этой сфере продолжается уже два десятилетия, ещё со времён действия утратившего ныне силу Закона «О размещении государственных заказов»[2]. Сегодня почти все процессы, связанные с подготовкой и проведением государственной закупки, с заключением контракта по её итогам и с актированием по результатам исполнения этого контракта реализуются именно в электронной форме, и это является не просто опцией, а императивом действующего Закона «О контрактной системе»[3].

Центральным инструментом цифровизации государственных закупок является Единая информационная система (ЕИС), работа которой урегулирована специальным нормативным актом[4]. При этом практика цифровизации показала важность выстраивания интеграционных взаимодействий: технически сложно и функционально невозможно свести все разноплановые активности контрактной системы к функциональности ЕИС. Однако именно ЕИС является тем, что именуется мастер-системой, для контрактных отношений органов государственной власти и даже органов местного самоуправления. В частности, апробация функций автоматизации реализуется именно посредством ЕИС.

И уже при отслеживании экспериментов по автоматизации важно почеркнуть концептуальную идею: если цифровизация может быть сквозной и всеобъемлющей, то автоматизация реализуется лишь в рамках отдельных бизнес-процессов – причём лишь на тех этапах, содержание которых подразумевает возможность автоматизации.

Дело в том, что автоматизация и цифровизация связаны между собой, но не тождественны. Цифровизация является основой для автоматизации и заключается в реализации бизнес-процессов, в т.ч. юридически значимого документооборота, в цифровой среде. Однако эти бизнес-процессы даже в цифровой среде реализуются людьми. Автоматизация же, выстраиваемая на базе цифровизации, предполагает исключение человека из того или иного процесса и реализацию этого процесса посредством работа программно-аппаратного комплекса.

В контрактной системе автоматизация апробируется в различных бизнес-процессах – это и сквозное наследование данных о закупке от этапа составления плана-графика будущих закупок до этапа электронного актирования результатов уже состоявшейся поставки, и автоматизация сбора и сопоставления предварительных предложений о поставке в рамках т.н. «малой электронной закупки», и т.п. Но каждый пример автоматизации возвращает нас к центральной идее о том, что программно-аппаратный комплекс не подменяет собой человека, а лишь помогает человеку в выполнении рутинной работы. И именно эта идея лежит в основе концепции дальнейшей автоматизации[5] функциональности ЕИС и контрактной системы в целом.

Представляется, что это же правило ещё в большей степени актуально и для внедрения технологий искусственного интеллекта (ИИ) в контрактные отношения. Искусственный интеллект может использоваться для помощи человеку в обработке больших данных – но не в принятии решений по итогам обработки этих данных. Ведь и без того даже с т.з. достигнутого уровня развития техники в действиях ИИ уже присутствует элемент «чёрного ящика», т.е. обработки данных не вполне очевидным человеку образом.

Да, сегодня пока ещё преждевременно говорить в практической плоскости о т.н. «сильном искусственном интеллекте», осознающем себя самостоятельным мыслящем субъектом с собственной волей. В III десятилетии XXI века мы вполне можем работать с понятием ИИ, включённом в президентскую Стратегию[6]: «комплекс технологических решений, позволяющий имитировать когнитивные функции человека (включая поиск решений без заранее заданного алгоритма) и получать при выполнении конкретных задач результаты, сопоставимые с результатами интеллектуальной деятельности человека или превосходящие их». Но даже на этом уровне человек лишь задаёт алгоритмы обработки информации и правила её поиска, однако не контролирует прямо сам процесс обработки. А значит, результаты, предложенные искусственным интеллектом, должны поверяться экспертизой человека.

Сегодня всё ещё актуален вывод о том, что «понятия правоспособности и дееспособности, существующие на данный момент, явно не предусматривают даже теоретическую возможность обладания ими искусственным интеллектом, при этом происходит экстраполяция прав человека на действия искусственного интеллекта»[7]. И дело здесь вовсе не в «отсталости» права или его норм, а в самой сущности правового регулирования. Право – это инструмент регулирования отношений между людьми. И, что не менее важно, сами технологии искусственного интеллекта не позволяют сегодня рассматривать его в качестве правового субъекта.

А значит, «отношения с использованием искусственного интеллекта – это всегда отношения между субъектами права или по поводу объектов права. В любом случае это отношения, которые на том или ином этапе инициированы, запрограммированы человеком – субъектом права с той или иной степенью ответственности (в том числе в рамках деятельности юридических лиц). Волеизъявление человека на те или иные действия искусственного интеллекта может быть выражено в разной степени: от действий ИИ, находящихся под полным контролем воли человека, до автономных действий ИИ, опять же допускаемых и осознаваемых в своих возможных пределах и последствиях человеком (группой лиц)»[8].

В этих условиях «придание роботам (СИИ) статуса субъекта права не повлечет за собой в обозримом будущем каких-то явных негативных последствий. В то же время не видны и преимущества такого решения по сравнению с рассмотрением роботов (СИИ) в качестве квазисубъектов права. Исходя из философского принципа Оккама не умножать сущности без крайней на то необходимости, мы полагаем, что введение в правовую сферу такого принципиально нового субъекта права, как робот (СИИ), является преждевременным (хотя не исключено, что такая необходимость появится)»[9]

Не стоит забывать и о следующем: на результаты работы ИИ влияет как качество заданного ему алгоритма, так и качество предложенных ему для обработки данных. И даже если на первом этапе внедрения ИИ в контрактную систему мы будем ограничивать его обработкой официальной информации, содержащейся в ЕИС и в открытых государственных реестрах, то и в этом случае сперва потребуются усилия для того, чтобы обучить ИИ корректно выбирать, систематизировать и обобщать эту информацию. Обучение ИИ – обязательное условие, предваряющее его практическое использование. И чем шире будет использование ИИ, тем важнее будет качество его обучения, в т.ч. обучение правилам выборки корректных данных из всего массива доступной для обработки информации.

Результаты обработки больших данных, даже сами по себе обладающие чертами приятия решений на стадиях отбора информации и её интерпретации, в любом случае должны служить не императивом, а лишь рекомендацией для уполномоченного сотрудника, принимающего юридически значимое решение. А это значит, что для практической реализации такой возможности у уполномоченного сотрудника в цифровой среде должны быть инструменты, дающие ему возможность внести корректировки в результаты, представленные искусственным интеллектом. Разумеется, цифровая среда при этом должна обеспечивать и возможность обоснования решения о корректировки, а обязательное наличие «цифрового следа» такой корректировки (т.е. момента и субъекта её внесения).

Приведённые выше ограничения не нивелируют самой актуальности вопроса об использовании технологий ИИ в государственном управлении в целом и в контрактной системе в частности. «Опрос (октябрь, 2022) контрактных управляющих и специалистов в сфере закупок (125 респондентов) позволяет утверждать, что практики закупок среди достоинств использования искусственного интеллекта в закупках для нужд государства выделяют:

• высокий уровень прозрачности;
• экономия времени;
• высокий уровень контролируемости процессов;
• экономия физических ресурсов;
• экономия трудовых ресурсов.

Из основных минусов внедрения искусственного интеллекта опрашиваемые выделили следующие:

• недостаточная квалификация сотрудников;
• большие затраты на разработку;
• большие затраты на внедрение;
• большой срок перехода на цифровую закупочную систему.

Абсолютно все опрошенные считают, что искусственный интеллект должен заменить рутинные процессы: сбор, фильтрацию и классификацию данных о расходах, после чего в автоматизированном режиме определяются признаки нерациональных трат»[10].

Как можно в этих условиях представить оптимальную модель взаимодействия человека и ИИ в рамках контрактной системы? Максимально упрощая, можно описать его следующим образом.

Уполномоченный специалист формулирует цель закупки – т.е. ту потребность, для удовлетворения которой и необходимо приобретение ресурсов. ИИ проводит ревизию имеющихся ресурсов и возможностей рынка для того, чтобы предложить заказчику все возможные варианты удовлетворения потребности: использование складских запасов (при наличии таковых), проведение закупки у единственного поставщика (при отсутствии конкуренции на рынке), проведение конкурентной закупки (при наличии конкуренции), проведение аукциона (при наличии не только конкуренции, но и эластичного ценообразования).

Опираясь на данные, представленные искусственным интеллектом, но не ограничиваясь ими уполномоченный специалист определяет и обосновывает в электронной среде путь удовлетворения потребности. Если в качестве такого пути была выбрана конкурентная закупка, то ИИ, опираясь на требования законодательства и библиотеки типовых документов, формирует проект извещения о закупке со всеми приложениями к нему исходя из специфики потребности, заявленной уполномоченным специалистом. Последний проверяет и утверждает проекты, подготовленные искусственным интеллектом, и назначает время проведения закупки.

При наступлении указанного времени ИИ объявляет закупку в порядке, предусмотренном действующим законодательством, и обеспечивает сбор предложений поставщиков (в т.ч. анализ и выборку предварительных предложений о поставке). Для собранных предложений он составляет проект заключения о соответствии или несоответствии извещению о закупке. Уполномоченный специалист проверяет этот проект и на его основе, но не ограничиваясь его доводами, сформирует перечень предложений о поставке, допущенных к сопоставлению. При наличии прозрачных и измеримых критериев само сопоставление вполне может провести ИИ – причём это может быть не только монокритериальное сопоставление по цене, но и поликритериальное сопоставление, учитывающее стоимость владения и эксплуатации, качественные показатели, показатели ожидаемого срока службы и т.п. Но лишь уполномоченный специалист утверждает победителя закупки.

Таким образом, можно выделить следующие ключевые сферы использования ИИ:

1. Сбор больших данных из разрозненных источников.
2. Сведение и систематизация собранных больших данных.
3. Прогнозирование на основании собранных больших данных.
4. Многокритериальное сопоставление.
5. Контроль выполнение контракта по срокам и объёму.

Использование искусственного интеллекта в этих сферах при должной реализации может не просто сократить сроки проведения закупки, но и качественно сократить объём работы уполномоченного специалиста. Ещё важнее то, что само качество закупки при этом повысится – ведь уполномоченный специалист не устраняется от работы с закупкой, а получает возможность сосредоточиться на действительно экспертных вопросах.

Наконец, ИИ открывает простор для снижения субъективизма при принятии решений и для повышения их обоснованности – что, в свою очередь, открывает возможность для минимизации т.н. «ценового крена», который вызывает сегодня столько нареканий у участников контрактной системы. Проще говоря, после внедрения ИИ в контрактную систему основным способом государственной закупки может стать не электронный аукцион, а электронный конкурс. При этом такой конкурс не будет уступать аукциону по степени прозрачности и обоснованности решения о выборе победителя.
Однако описанная выше картина не может быть воплощена в жизнь в рамках действующего законодательства. Внедрение ИИ в процедуры государственного управления не требует сегодня революционных изменений законодательства и создания новых отраслей вроде «цифрового права». Но оно невозможно без эволюции отдельных норм – и не только процедурных, но и концептуальных. Не только для контрактной системы, но и в целом для государственного управления актуальны следующие условия, необходимые для эффективного внедрения ИИ:

1. Цифровизация отношений.
2. Маршрутизация бизнес-процессов управления.
3. Стабильность правового регулирования.
4. Наличие у уполномоченного специалиста возможностей для реализации решений.
5. Доверие регулятора к участникам отношений.