Распоряжением Правительства № 2551-р утвержден план мероприятий (дорожная карта) по осуществлению централизации закупок товаров, работ, услуг для федеральных органов исполнительной власти. По итогам выполнения этого плана мероприятий предполагается передать полномочия по осуществлению закупок для нужд федеральных органов исполнительной власти специализированному казенному учреждению.
Сущность централизации государственных и муниципальных закупок заключается ровно в том, что заказчик, заинтересованный в приобретении товара (работы, услуги), освобождается от необходимости проводить все процедуры, предусмотренные Законом «О контрактной системе». Полномочия по проведению этих процедур передаются специализированной организации, которая и выступает в роли организатора закупки. Именно она обязана провести эту закупку по всем правилам законодательства о контрактной системе. А уже поставленная по итогам закупки продукция поступает в распоряжение заказчика.
При всех очевидные преимуществах централизации, переход к такой модели проведения закупок требует апробации. Особенно если речь идёт про федеральный уровень. Согласно утверждённому Правительством РФ плану мероприятий, к 1 декабря Минфин России и ФАС России должны определить первую группу из десяти ФОИВов и перечень типовых товаров, работ и услуг, на которых будут апробировать такую централизацию.
По большому счёту, это должно стать вторым этапом апробации централизованных закупок на федеральном уровне. С 2020 года централизованно закупаются канцтовары для Федеральной пробирной палаты, Росимущества, Рослесхоза и Росрыболовства и их территориальных органов.
К 1 декабря 2025 года должна быть сформирована группа ещё из 10 ФОИВов для третьего этапа централизации, а к 1 декабря 2026 года – группа для четвёртого этапа (пока предполагается, что в эту последнюю группу войдут все федеральные министерства и ведомства, не включённые в предыдущие группы, но с высокой долей вероятности можно ожидать пересмотра такого подхода). Для каждой из групп предусмотрен годовой подготовительный период: так, централизованные закупки для второй группы предполагается проводить не ранее 2026 года.
Кроме того, дорожной картой предусмотрено утверждение уполномоченным федеральным органом порядка и формы представления федеральными органами информации о потребности в осуществлении централизованных закупок типовых и нетиповых товаров, работ, услуг. Сам Минфин России должен будет ежегодно отчитываться Правительству РФ о ходе централизации федеральных закупок.
Сам инструмент централизации закупок уже успешно апробирован в некоторых странах, имеющих отчасти схожую с российской модель государственных закупок (например, в Республике Корея). Эта апробация наглядно показала очевидные преимущества централизации. Это и потенциальная экономия за счет укрупнения масштаба закупки вследствие объединения закупок нескольких небольших заказчиков. Это и избавление заказчика от необходимости заниматься непрофильной деятельностью. И главным образом, это возможность делегировать сложный комплекс мероприятий, необходимых для заключения контрактов, профильным специалистам, тем самым повысит профессионализм контрактной работы в целом. В той же Корее именно централизованная закупка является ординарным путём удовлетворения потребности любого органа государственной власти в товарах, работах или услугах.
Однако для достижения этих позитивных эффектов необходимо точно понимать суть самого феномена централизации. Прежде всего, необходимо разделить весь тот комплекс понятий, который сегодня именуется «централизацией», на смежные, но не идентичные инструменты, а также установить их иерархии. Проще говоря, важно однозначно определить то, что именно мы понимаем под централизацией закупок, и отделить базовые условия от вспомогательных опций.
Прежде всего, стоит отделить централизацию от совместных закупок. Ведь при централизации речь идёт не только и не столько об укрупнении закупок, сколько о передаче закупочной работы профессионалам, специализирующимся на этой работе.
Здесь стоит вспомнить о том, что действующее законодательство о контрактной системе предусматривает две основных модели централизации закупок. Первая модель подразумевает передачу специализированной организации только вопросов проведения закупочной процедуры – то есть выбора поставщика (подрядчика, исполнителя). Да, реализация этого подхода требует экспертизы, и его делегирование сберегает ресурсы заказчика. Но и вопросы планирования и подготовки закупки, и вопросы работы с контрактом целиком и полностью остаются в ведении заказчика.
Вторая модель охватывает все вопросы контрактного управления от планирования закупки до поставки продукции. Представляется, что для достижения максимальных положительных эффектов централизации в качестве основной должна применяться именно вторая модель независимо от уровня бюджета. Иными словами, по умолчанию заказчик делегирует все вопросы управления закупкой специализированной организацией. Самостоятельное планирование и самостоятельное заключение контракта остается в его ведении лишь в исключительных случаях проведения закупок уникальной сложной продукцией.
При реализации такого подхода заказчик заявляет специализированной организацией свою потребность и оптимальной срок поставки – а при наступлении этого срока получает необходимую ему продукцию. Подобные варианты закупочной работы уже апробированы многими крупнейшими заказчиками, работающими по правилам Закона № 223-ФЗ, и их опыт заслуживает изучения для выработки оптимального инструментария контрактной системы.
Означенный выше подход подразумевает непросто объединение закупок нескольких заказчиков, а именно их централизацию с привлечением специализированной организацией. Таким образом ключевым фактором положительных эффектов становится не только и не столько укрупнение закупки, сколько проведении ее силами профильных специалистов. А значит, объединение в рамках одной закупки нескольких однородных потребностей разных заказчиков должно быть не основным, а лишь вспомогательным инструментов централизацией закупки. Объединение в одной закупке потребностей нескольких заказчиков возможно лишь тогда, когда по итогам этой закупки каждый заказчик гарантированно получит продукцию, точно соответствующую его потребности.
В данной парадигме при централизации закупки диалог между заказчиком и специализированной организацией ведется именно вокруг потребностей заказчика. Специализированная организация, опираясь на собственную экспертизу, может как объединить в одной закупке несколько идентичных потребностей одного или нескольких заказчиков, так и провести для удовлетворения одной потребности несколько закупок. Второй вариант особенно актуален для ситуации, в которой одна потребность объединяет товары, как подлежащие импортозамещению, так и находящиеся за пределами импортозаместительных перечней. В этом случае первую группу товаров специализированная организация может закупить в рамках закупки, участниками которой являются только отечественные производители, а вторую группу товаров вывести в отдельную закупку, к участию в которой будут допущены в том числе иностранные поставщики. Эта же опция может быть актуальной, например, для проведения закупок у субъектов малого предпринимательства.
Для реализации названного подхода важно законодательно закрепить принцип размежевания потребности заказчика с одной стороны и строчки плана графика и извещения о закупке с другой стороны. Перспективной представляется модель, при которой централизуется не только поведение закупки и заключение контракта, но и складирование поставленной продукции. Разумеется, за заказчиком должно сохраняться право участвовать в приемке поставленной продукции. Однако не стоит недооценивать преимущество централизованной приёмки и централизованного складирования для поставщиков: эта опция существенно и экономит их логистические издержки, а значит и позволяет снизить цену контракта.
Логичным продолжением подобной практики будет централизация претензионно-исковой работы. Это позволит передать профильным экспертам не только контроль поставки как таковой, но и работу по пресечению и устранению последствий допущенных нарушений исполнения контракта. То, что обременительно для небольшого заказчика, может стать в хорошем смысле слова рутиной для специализированной организации.
В силу масштабов контрактной системы затруднительной видится централизация в одной специализированной организации всех закупок федерального уровня (хотя потенциально подобный универсализм и возможен для отдельных регионов и отдельных муниципалитетов). На федеральном уровне инструменты централизации целесообразно апробировать и практиковать в отраслевом масштабе. Однако, даже в отраслевом масштабе не теряют актуальности все изложенные выше соображения. Для заказчика специализированная организация в любом случае должна выполнять роль «суперснабженца» - то есть организации, которая примет и поймет потребность заказчика, проведет все предусмотренные законодательство процедуры, а после этого предоставит заказчику качественную продукцию в нужный срок.
Тонким моментом в этой схеме является согласование проекта технического задания. У специализированной организации должно быть право не только объединять или разделять закупки, но и выступать с предложениями об уточнении самой потребности и технического задания как детализации данной потребности (например, с целью недопущения необоснованного ограничения конкуренции или, наоборот, с целью ограничения конкуренции для обеспечения преимуществ отечественным производителям). Такие предложения должны фиксироваться посредством функциональности ЕИС. Но при этом последнее слово должно оставаться за заказчиком как за инициатором данной закупки.
По той же причине за заказчиком должно оставаться последнее слово при проведении приемочной экспертизы. А вот вопросы расчетов с поставщиком, начисления и списания пений и штрафов целесообразно передать специализированной организации (разумеется, с учетом бюджетных лимитов, доведенных до каждого конкретного заказчика). Отдельным вопросом, требующим специальной проработки, является вопрос перераспределения этих самых лимитов с участием специализированной организации – ведь не секрет, что сегодня одним из основных опасений заказчика является не израсходовать доведённые до него лимиты в течение года, после чего их придётся возвращать в бюджет и переутверждать даже под уже принятые обязательства.
На концептуальном уровне представляется важным закрепить и донести до заказчиков то, что централизация их закупок является прежде дополнительным удобством для осуществления повседневной деятельности, а вовсе обременением. Иными словами, передать закупку специализированной организации – это право, а не обязанность заказчика. Разумеется, в рамках экспериментального режима можно составить перечни стандартизированной продукции серийного производства, потребность заказчиков которой в любом случае удовлетворяется силами специализированной организации. Однако даже после централизации за заказчиком должно сохраняться право самостоятельно проводить закупки уникальной сложной продукции. Не будем забывать, что специализированная организация обладает экспертизой в области анализа рынка, законодательство о закупках и управления контрактов – но при этом она не обязана обладать экспертизой в области иного инновационного оборудования, необходимого контрактному заказчику. Этой уникальной экспертизой может обладать лишь заказчик, даже не разбирающейся в тонкостях законодательства о контрактной системе.
При должной реализации централизация закупок уже в тактической перспективе способна повысить привлекательность контрактной системы для поставщиков и одновременно качественно снизить уровень издержек заказчиков на проведение закупок. В стратегической перспективе качественное повышение профессионализма контрактного управления за счет реализации инструментов централизации позволит расширить инструментарий управления закупками в целом и инструментарий выбора поставщика в частности. Ведь специалист обладающей экспертными знаниями в области закупок не обязан ограничиваться исключительно ценовыми критериями при определении лучшего предложения о поставке.
Наконец, централизация закупок при должной реализации позволит наконец в полной мере воплотить в жизнь принцип профессионализма контрактной работы, иными словами – выделение знаний о закупках и навыков их проведения в отдельную экспертизу. Едва ли будет преувеличением сказать, что де-факто работа с закупками сегодня превратилась в отдельную профессию, а управление закупками – в отдельную отрасль знания, которая требует теперь научного подхода.
Ведь с одной стороны, закупки не существуют в вакууме, а всегда тесно связаны и с правовыми, и с экономическими, и с финансовыми, и просто с управленческими аспектами хозяйственной деятельности. Но с другой стороны, закупки сегодня не сводимы ни к одному из этих аспектов и не могут рассматриваться как частный случай, например, управления финансами предприятия. Заимствуя информацию изо всех перечисленных областей знания, закупки становятся чем-то большим, чем их комбинация.
Управление закупками, всё ещё оставаясь междисциплинарным предметом, уже обладает предметным единством. Этот предмет суть система разнообразных и разноплановых отношений, направленных на ресурсное обеспечение деятельности заказчика с минимальными сопутствующими издержками.
Многообразие хозяйственных ситуаций несравненно шире инструментария контрактной системы, а интуитивная представление о проведении снабженческих операций, даже подтвержденные практикой на том или ином предприятии, не всегда позволят придумать модель поведения в новой реальности. Работа современного специалиста по закупкам за минувшие десятилетие превратилось из вспомогательной деятельности в отдельную отрасль знаний.
И именно на базе этой отрасли знаний целесообразно строить профессиональную работу специализированных организаций, предназначенных для централизации закупок. Требование же о наличии профильной экспертизы, в свою очередь, будет стимулировать развитие управления закупками как науки. И именно такой мультипликационный эффект не только оправдает эксперименты по централизации закупки, но и позволит сделать саму централизацию эффективным инструментом повышения их качества.
Megagroup.ru