По итогам унификации инструментов импоротозамещения в регулируемых закупках в этом году Правительству РФ были переданы полномочия по определению мер поддержки отечественных производителей и тех категорий продукции, на которые данные преференции распространяются. К октябрю был подготовлен проект постановления Правительства с описанием этих мер.
В проекте подробным образом описывается порядок подтверждения страны происхождения товара, предлагаемого к поставке в рамках проведения закупки, причём правила эти едины и для Закона № 223-ФЗ, и для Закона № 44-ФЗ. Кроме того, при осуществлении регулируемых закупок в рамках унификации инструментов импортозамещения предусмотрены три категории мер поддержки отечественных производителей:
- Полный запрет на участие в закупке для иностранных производителей.
- Ограничение на участие в закупке для иностранных производителей по принципу «второй лишний».
- Ценовые преференции для отечественных производителей (при сопоставлении заявок для целей выбора победителя заказчик обязан делать вид, что в предложении о поставке российской продукции цена снижена – как правило, речь идёт о 15% снижения цены).
В приложении к проекту содержится перечень продукции, в отношении которых введён полный запрет на закупку у иностранных производителей. В этом перечне фигурирует почти 150 категорий продукции – от лифтов и вертолётов до аудиторских услуг и услуг финансовых консультантов. Аналогичный запрет распространяется на все закупки в рамках государственного оборонного заказа для выполнения мероприятий государственных программ Российской Федерации, государственной программы вооружения.
При этом, как это часто бывает в контрактной системе, одновременно с установлением запрета предусмотрено почти полсотни исключений из него. Так, даже при закупке продукции, включённой в запретительный перечень, можно привлекать к участию в закупке иностранных поставщиков тогда, когда на территории Российской Федерации отсутствует производства товара, являющегося предметом закупки, и это подтверждается разрешением Минпромторга России. Запрет как правило не касается тех случаев, когда закупки проводятся Федеральной службой охраны Российской Федерации, Службой внешней разведки Российской Федерации, органами внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации и подведомственными им организациями. Есть определённые послабления при проведении мелких закупок.
В перечень, касающийся ограничения по принципу «второй лишний», попала ещё более широкая номенклатура продукции: стройматриалы, промышленное оборудование, музыкальные инструменты, электроприборы, медизделия, продукты питания, вина – всего почти 500 категорий. Однако и для применения ограничений предусмотрены исключения. Ограничение может не применяться заказчиками при осуществлении закупок:
а) товара определенного товарного знака ввиду его несовместимости с товарами, на которых размещаются другие товарные знаки и необходимости обеспечения взаимодействия закупаемого товара с товарами, уже используемыми заказчиком;
б) товара из числа запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, уже используемым заказчиком;
в) спортивного оружия и патронов к нему в целях обеспечения нужд спорта высших достижений;
г) товара из числа запасных частей и деталей к используемому оружию спортивному огнестрельному с нарезным стволом, происходящему из иностранного государства.
Ни запреты, ни ограничения могут не применяться при осуществлении закупки со встречными инвестиционными обязательствами, предусматривающей поставку товара, произведенного исключительно на создаваемом, модернизируемом, осваиваемом в соответствии с таким контрактом (договором) производстве. Аналогичным образом ни запреты, ни ограничения не касаются закупок аптечных организаций и прочих закупок лекарственных препаратов и медицинских изделий в целях розничной торговли такими лекарственными препаратами и медицинскими изделиями. Нельзя не отметить того, что в текущих экономических реалиях подобные исключения являются более чем здравыми – к этому аспекту мы ещё вернёмся чуть ниже.
Наконец, приложением № 3 к проекту постановления утверждены минимальные обязательные долю закупок товаров российского происхождения заказчиками, работающими по Закону № 223-ФЗ. В этом перечне почти 300 наименований продукции, для каждого из которых установлена своя квота – от 1% для комплектующих коммуникационного оборудования и 3% для мониторов и проекторов, используемых в системах автоматической обработки данных, до 90% для бумаги, обуви, одежды и большинства других категорий.
Импортозамещение в регулируемых закупках потенциально может стать мощным драйвером развития российских производств.
Однако для реализации этой потенциальной возможности важно переосмыслить приоритеты контрактной системы. Ведь для того, чтобы российская промышленность получила инвестиции из государственных и муниципальных заказов, ей необходимо не просто комфортное участие в закупке и даже не победа как таковая, а гарантированная оплата поставленной продукции, причем оплата на рыночном уровне. Для этого необходимо закрепить представление о том, что целью контрактной системы является не экономия денежных средств любой ценой, а инвестиции в отечественное производство. Цель экономии при этом не исключается вовсе, однако становится вспомогательной: иными словами, речь об экономии ведется только тогда, когда есть уверенность в получении отечественным производителем нормальной прибыли в следствии исполнения государственного или муниципального контракта.
Впрочем, и в части самих процедур выбора поставщика имеется известный потенциал развития практик импортозамещения. Речь идет о ситуации объединения в одном лоте, например, медицинских изделий, подлежащих закупке у отечественных производителей, с медицинскими изделиями, подлежащими закупке на международном рынке. Безусловно за заказчиком должно сохраняться право на приобретение карт тех, так и других товаров. При этом, не нарушая право и законных интересов заказчика преференцией для российских производителей можно было бы сохранить посредством обособления двух названных категорий товаров. Сам заказчик, кстати говоря, не обязан это делать: данный вопрос рациональнее решать в рамках централизации закупок силами экспертов специализированной организации.
Развитие инструментария преференций для российских производителей видится не в сфере дальнейшего ограничения конкуренции посредством запрета на участия в закупке для поставщиков импортной продукции, а в сфере облегчения процедурных требований к участникам закупки и к процедуре закупки в целом. Речь идет и об автоматизации формирования заявки на участие закупки, и об упрощении или даже в отдельны случаях полном исключений обеспечения контракта, и о расширении практики авансирования, так нужной российским производителям. Для реализации последнего тезиса целесообразно использование не только казначейского сопровождения, но и ведение дополнительных преференций для тех поставщиков российской продукции, которые являются ее производителями. Речь не в коем случае не идет о дальнейшем ограничений конкуренции путем запрета на участие в закупке для «перекупщиков», а лишь о дополнительном стимулировании прямых закупок у производителей.
Революционным для парадигм контрактной системы, но при этом эффективным для целей импортозамещения могло бы стать право заказчика проводить закупку у производителя российской продукции как у единственного поставщика. Такое право можно сбалансировать как возможностью проводить подобную преференционную закупку лишь у завода-изготовителя, так и лимитом, в соответствии с которым подобным образом может быть приобретено, например, не более 50% соответствующей категории продукции в течение года.
Однако при разговоре об импортозамещении ни в коем случае нельзя забывать о приоритете высшего порядка: правах и законных интересах граждан как конечных пользователях закупаемой продукции. Все перечисленные выше меры актуальны и в принципе допустимы тогда и только тогда, когда импортозамещение не приводит к снижению качества социальной инфораструктуры, медицинской помощи и просто лекарственных средств. В том же проекте постановления Правительства РФ, упомянутом выше, это аспект по крайней мере отчасти учтён. Но важно, чтобы и в доктрине регулируемых закупок, и в правоприменительной практике устоялась следующая иерархия приоритетов, в которой каждый последующий имеет значение лишь при достижении предыдущего:
- Обеспечения качественной продукции для граждан как для конечных пользователей.
- Инвестиции в российские производства.
- Экономия бюджетных средств.
Эти же приоритеты касаются и закупок по правилам Закона № 223-ФЗ, разве что конечными потребителями в данном случае являются не только и не столько граждане, сколько производственные предприятия. Важно научиться не бояться закупок сырья за рубежом в том случае, когда прибавочная стоимость продукции создаётся внутри страны в результате глубокой переработки.
Именно утверждение перечисленных выше концептуальных подходов к импортозамещению позволит избежать рисков для граждан и производств и действительно максимально эффективно использовать бюджетные средства для долгосрочного развития национальной экономики.
Megagroup.ru