Изменение государственного контракта: «лазейка» или необходимосить?

Группой депутатов разработан законопроект, предусматривающий дополнительные основания для корректировки условий уже подписанного государственного контракта. Эта инициатива возвращает нас к вопросу о том, в каких случаях сегодня допускается изменение контракта. А главное – к вопросу об оценке самого института корректировка госконтракта и о перспективах этого института.

 

Проект Федерального закон № 854737-8 посвящён проблеме расширения пространства применения возможности корректировки государственного и муниципального контракта по соглашению сторон. Законодатели предложили три меры:

• разрешить в упрощённом режиме, предусмотренном частью 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ, изменять любые условия контракта с единственным поставщиком при закупке работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями, либо Государственной корпорацией по космической деятельности "Роскосмос", либо государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, либо акционерным обществом, 100% акций которого принадлежит Российской Федерации;
• разрешить в упрощённом режиме, предусмотренном частью 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ, изменять в пределах десятипроцентного лимита цену контракта при изменении объема и (или) видов выполняемых работ по благоустройству;
• разрешить в упрощённом режиме, предусмотренном частью 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ, изменять срок исполнения контракта, предметом которого является выполнение в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности работ по строительному контролю, если изменяется срок выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, в процессе которых проводятся работы по строительному контролю.

Для каждой из этих мер дано в целом логичное обоснование. Действительно, специфика каждой из этих закупок такова, что необходимость корректировки контрактных условий может возникнуть уже после подписания контракта. Причём риск этот не зависит напрямую от степени добросовестности сторон контракта. Вполне может возникнуть ситуация, при которой необходимость в изменении контракта будет объективной.

А что означает «объективную необходимость» в данном случае? Это такая ситуация, в которой даже при добросовестном поведении заказчика и поставщика исполнение контракта невозможно без корректировки его условий.

Например, в пояснительной записке к законопроекту справедливо отмечен риск выявления уже после заключения контракта на благоустройство «непредвиденных работ, включая устройство защиты, перенос или демонтаж неучтенных инженерных коммуникаций и сооружений, необходимость проведения дополнительных земляных работ и вывоза отходов из-за сложности, неустойчивости грунтов». Риск этот не зависит напрямую от тщательности проработки проекта благоустройства.

Однако схожие обстоятельства могут возникнуть не только при проведении работ по благоустройству. А значит, и иных ситуациях возможна объективная потребность в изменении условий уже подписанного контракта.

 

Дополнительное соглашение

Сразу стоит оговориться: любое изменение контракта (кроме сведений, составляющих государственную тайну, и подобных им закрытых закупок) происходит не по секрету. Для этого недостаточно кулуарных договорённостей заказчика и поставщика. То есть договорённости, разумеется, необходимы. Вот только оформляются они в обязательном порядке дополнительным соглашением.

А само дополнительное соглашение размещается в ЕИС.

Причём в ЕИС размещается не только дополнительное соглашение, но ни сведения о нём. Это означает техническую возможность мониторинга любых корректировок любых контрактов. И это будет не тотальное отслеживание, а мониторинг на основании риск-факторов.

Формально такой мониторинг означает ретроспективный контроль, поскольку проводится он уже после подписания дополнительного соглашения. Но де-факто он даёт возможность превентивного отслеживания и пресечения злоупотреблений. Ведь в подавляющем большинстве случаев дополнительное соглашение попадает в ЕИС ещё до окончания поставки, и тем более до оплаты контракта на новых условиях.

Кроме того, любые корректировки контракта, предусматривающие увеличение его цены, допускаются лишь в том случае, если заказчик не выходит за пределы доведённых до него лимитов бюджетах обязательств.

Но даже при наличии таких сдерживающих факторов неизменность условий государственных и муниципальных контрактов в течение всего срока их действия сегодня является базовой нормой для любого заказчика. Иными словами, даже при наличии объективной необходимости заказчик не вправе изменять контрактные условия в том случае, если та или иная норма Закона № 44-ФЗ не разрешает ему этого делать.

В самом тексте Закона № 44-ФЗ сегодня предусмотрен закрытый перечень исключений, дозволяющих заказчику изменять контракт. Но правила применения этих норм не одинаковы.

Так, базовые дозволения статьи 95 характеризуются тем, что при наличии хотя бы одной из описанных в этой статье ситуации любой заказчик может изменить нормы уже подписанного контракта, не прибегая для этого к дополнительным процедурам. Предмет контракта при этом роли не играет.

Прежде всего, заказчику дозволено подписать допсоглашение к контракту при снижении цены без изменения объёма поставки и иных условий контракта.

Заказчик может инициировать увеличение или уменьшение объёма поставки не более чем на 10%  или уменьшаются предусмотренные контрактом количество поставляемого товара, объем выполняемой работы или оказываемой услуги не более чем на десять процентов. При этом по соглашению сторон допускается изменение цены контракта пропорционально дополнительному объёму поставки. Цена единицы товара в этом случае должна определяться как частное от деления первоначальной цены контракта на предусмотренное в контракте количество такого товара.

Можно пересмотреть срок исполнения отдельного этапа без изменения общего срока исполнения контракта.

Наконец, цена контракта пересматривается в случае изменения регулируемых цен (тарифов) на товары, работы, услуги. Разумеется, такой пересмотр будет обоснованным лишь в том случае, если заказчик сможет – сам или по инициативе поставщика – доказать влияние регулируемых тарифов на цену контракта. Ведь регулируемые тарифы могут влиять на цену контракта даже тогда, когда предметом поставки не является та продукция, цены на которую подлежат государственному регулированию. В любом случае, подобные расчёты стоит зафиксировать в письменном виде. Кроме того, целесообразно приложить их дополнительному соглашению: включение расчётов в основной текст соглашения не вполне соответствует современной юридической технике, а вот включить их в допсоглашение в качестве приложение предоставляется более чем уместным.

В других случаях ключевое значение имеет предмет закупки. А иногда – ещё и способ закупки.

Так, например, разрешена корректировка контракта, подписанного по итогам закупки у единственного поставщика, в следующих случаях:

• закупка товара, работы или услуги, которые относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий;
• закупка услуг организаций коммунального хозяйства (водоснабжение, теплоснабжение, электроснабжение и т.п.);
• закупка услуг центрального депозитария;
• аренда нежилого здания, строения, сооружения, нежилого помещения, земельного участка, а также аренда жилых помещений, находящихся на территории иностранного государства, заказчиками, осуществляющими деятельность на территории иностранного государства;
• закупка юридических услуг в целях обеспечения защиты интересов России в иностранных и международных судах и арбитражах, а также в органах иностранных государств;
• заключение ФОИВом контракта с иностранной организацией на лечение гражданина России за рубежом.

Именно этот перечень пункта 10 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ и предлагается расширить одной из новелл законопроекта № 854737-8.

Другая новелла этого законопроекта предлагает добавить работы по благоустройству к перечню ситуаций, в которых допускается корректировка цены и сроков контракта при изменении объема или содержания отдельных видов работ – а именно:

• работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства;
• работ геологическому изучению недр,
• работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России.

То же дозволение действует, например, и при включении в предмет контракта одновременно выполнения работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства

Однако во всех случаях изменения условий контракта, заключённого на выполнение отдельных видов работ, корректировка допускается лишь в пределах 10% от цены контракта.

Если контракт, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, геологическому изучению недр, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия, по независящим от сторон контракта обстоятельствам, влекущим невозможность его исполнения, в том числе необходимость внесения изменений в проектную документацию, либо по вине подрядчика не исполнен в установленный в контракте срок, допускается однократное изменение срока исполнения контракта.

При этом срок может быть увеличен не более, чем вдвое: т.е. если изначально контракт был заключён, например, на два года, то срок его исполнения может сдвинуть на год, на полтора или на два, но вот на два с половиной года увеличить его уже не получится. И именно в эту норму законопроектом № 854737-8 предлагается включить работы по строительному контролю.

Есть и некоторое другие, менее распространённые ситуации, в которых изменение контракта дозволено. Например, независимо от способа закупки, в случае заключения контракта с иностранной организацией на лечение гражданина России за рубежом цена контракта может быть изменена при увеличении или уменьшении по медицинским показаниям перечня услуг, связанных с лечением.

Особняком в наборе оснований для корректировки контракта находится т.н. «спецнорма». Хотя само понятие «спецнорма» не фигурирует в качестве официального в действующем законодательстве, им зачастую объединяют ситуации, в которых для изменения контрактных условий требуется одобрение высшего органа исполнительной власти. Для федерального заказчика таким органом является Правительство РФ, для регионального заказчика – администрация субъекта РФ, для муниципального заказчика – администрация муниципального образования.

Федеральным законом от 26.12.2024 N 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» на 2025 года было продлено действие общей спецнормы. Согласно ей, если контракт подписан до конца 2025 года, и при его исполнения возникли независящие от сторон обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения, то в этот контракт могут быть внесены изменения, обеспечивающие сохранение возможности исполнения контракта (классический случай – увеличение цен на поставки импортных комплектующих). Такое изменение инициируется и обосновывается поставщиком, утверждается заказчиком, но для подписания дополнительного соглашения требуется ещё и одобрение высшего органа исполнительной власти.

Можно ожидать, что со временем эта норма из срочной станет постоянно действующей. Но пока в качестве постоянных спецнорм заказчику доступны следующие.

Во-первых, это изменение крупного долгосрочного контракта в ситуации, когда «исполнение указанного контракта по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения его условий невозможно». По общему правилу, для федерального заказчика сегодня это контракт на срок не менее 3 лет и на сумму не менее 10 млрд. рублей.  Для федерального заказчика порог – 3 года и 1 млрд. рублей.  менее 3 лет и на сумму не менее 10 млрд. рублей.  Для муниципального – 1 год и 500 млн. рублей.

Разумеется, есть и исключения. Для контракта, заключенного для обеспечения федеральных нужд и включающего выполнение работ по проведению клинических исследований лекарственных препаратов для медицинского применения, ценовой порог составляет 40 млн. рублей. Для контракта, заключенного для обеспечения федеральных нужд и включающего выполнение работ по геологическому изучению недр – 100 млн. рублей Для контракта жизненного цикла – 100 те же млн. рублей. Для госконтракта на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по регулируемым тарифам ценовой порог составляет 1 млн. рублей, а для такого же муниципального контракта – 100 тыс. рублей.

Во-вторых, по согласованию с высшим органом исполнительной власти заказчику дозволено изменение контракта, предметом которого является выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ. Срок действия такого контракта опять же должен составлять не менее 1 года.

В-третьих, контракт  можно изменить, если при исполнении заключенного на срок не менее одного года контракта, возникли независящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения, в том числе необходимость внесения изменений в проектную документацию. Но контракт при этом должен быть заключён на срок не менее одного года, на сумму не менее 100 млн. рублей и предусматривать выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, геологическому изучению недр, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия. В этом случае разрешение высшего органа исполнительной власти выдаётся лишь в том случае, если изменение контракта не повлечёт не приведет к увеличению срока его исполнения или его цены контракта более чем на 30%.

 

Неизменность или эффективность?

Можно ли утверждать, что кратко означенный выше перечень, даже с учётом новелл законопроекта № 854737-8, охватывает все ситуации, в которых изменение контракта может потребоваться именно для того, чтобы получить шанс на его исполнение?

Принято считать, что это правило контрактной системы призвано защитить интересы бюджета и сохранить бюджетные средства, исключив факт их необоснованного расходования. Эффективность самой меры для достижения означенной цели остаётся предметом дискуссий. Показательно то, что текст Закона № 44-ФЗ медленно, но постоянно обогащается нормами, регулирующими всё новые и новые основания для корректировки контракта.

И это отнюдь не случайно. Ведь о неизменности контрактных условий на практике можно говорить лишь в условиях макроэкономической стабильности. Или, по меньшей мере, предсказуемости. В отсутствие таковой все ссылки на «предпринимательские риски», которые участник закупки якобы должен учитывать при формировании заявки на участие в аукционе, превращаются из правовой позиции в антирекламу контрактной системы для участников рынка.

Разумеется, необходимости просчёта предпринимательских рисков никто не отменял. Поставщик, желающий стать господрядчиком, и в самом деле должен просчитать себестоимость производства, издержки на доставку и складирование, принять на себя риски аварий на собственной сборочной линии или по маршруту следования его грузовиков… Но в условиях долгосрочной экономической волатильности поставщик, не будучи экстрасенсом, даже при наличии безупречной добросовестности не способен предвидеть полный перечень факторов, способных повлиять на срыв поставки.

Как можно предвидеть возникновение ситуаций, препятствующей трансграничным поставкам исходного сырья и иных материалов, используемых для производства продукции на территории России? Как можно просчитать непредсказуемый рост цен? Или введение новых налогов?

И это обстоятельство даёт проработать более широкое применение регуляторных методов, предложенных законопроектом № 854737-8. В частности, предложенное законопроектом расширение норм пунктов 1² и 1³ части 1 статьи 95 можно было бы развить, включив в перечень дозволений не только работы по благоустройству, но и работы по установке пожарных сигнализаций, медицинского оборудования, специального оборудования для объектов социальной инфраструктуры и т.д. Ведь при выполнении всех этих работ могут возникнуть технологические трудности, которые не предвидели и не могли предвидеть ни заказчик, ни поставщик.

Ещё более важным обстоятельством с т.з. исполнения государственных и муниципальных заказов является то, что логистические риски, риск возникновения непредвиденного объёма работ и т.п. может возникнуть не только при строительстве и благоустройстве, но и при «заказной» сборке уникального оборудования на территории России, при разработке программного обеспечения и при выполнении схожих индивидуальных заказов российскими подрядчиками. То есть как раз при исполнении заказа, направленного на реализацию подлинного импортозамещения.

Возложение на российских подрядчиков всех рисков, связанных с исполнением контракта, не только не соответствует цели поддержки отечественных производств, но и прямо противоречит ей. Ведь при подобном подходе государственные и муниципальные контракты становятся для российского производителя не источником инвестиций для развития отечественных производств, а фактором дополнительных финансовых рисков, которые могут привести к закрытию или существенную сокращению уже существующих производств.

Отдельно в связи с этим необходимо упомянуть о рисках применения санкционных и иных недружественных мер, которые могут привести к увеличению сроков и стоимости поставки импортных комплектующих. Само по себе использование импортных комплектующих не может и не должно становиться основанием для отказа в поддержке отечественных производств. В конце концов, ни одна страна мира сегодня не способна реализовать производство инновационного и высокоточного оборудования с использованием исключительно собственных компонент. А значит, важно не само по себе использование импортных комплектующих, а лишь то, что они становятся уникальным оборудованием на территории России в результате глубокой переработки, выполняемой российскими специалистами.

В связи с этим представляется целесообразным дополнение Закона № 44-ФЗ нормой, дозволяющей по соглашению сторон изменять сроки и цену контракта на изготовление российского оборудования, российского программного обеспечения и российских программно-аппаратных комплексов в том случае, если без соответствующей корректировки выполнение контракта представляется невозможным.

 

От казуального регулирования – к процессуальному

Корректировка условий поставки – это нормальная практика взаимодействия за пределами контрактной системы. Представляется, что и Закон № 44-ФЗ, и ЕИС сегодня находятся на таком уровне развития, при котором оперативный контроль неизмеримо эффективнее тотальных запретов. И запретов на изменение условий контракта это касается едва ли не в первую очередь.

Возложение этих избыточных рисков на поставщика уже привело к тому, что добросовестные заказчики, особенно заказчики муниципальные, сталкиваются с проблемой поиска контрагента. Не так-то просто уговорить предпринимателя подписать контракт. И это не говоря по необходимость участвовать в закупочной процедуре…

Ведь фактическая обязанность поставщика просчитать и заложить в цену контракта все возможные и невозможные риски – это, в конечном итоге, неоправданное повышение отпускных цен для заказчиков. Ведь риск может и не реализоваться. А оплатить его всё равно придётся.

И даже если заказчик «правильно» прочитает Н(М)ЦК и заложит в этот расчёт все риски потенциальных поставщиков, то от Сциллы несостоявшейся закупки его унесёт к Харибде прокурорского надзора. Ведь при проверке цены контракта на предмет её завышения считают вовсе не риски, а лишь себестоимость производства и доставки. И лишь самый искусный заказчик способен в этих условиях не остаться без поставщика.

Увы, сегодня в полный рост проявила себя проблема возвращения популярности контрактной системы для поставщиков. Ведь описанные выше дисбалансы уже привели к тому, что господряд стал для подавляющего большинства хозяйствующих субъектов не способом расширения рынка сбыта, а способом получения головной боли и убытков.

Кратно возрастает значимость данной проблемы в контексте политики закупочного импортозамещения. Что делать заказчику, если отечественные поставщики не заинтересованы в госконтрактах, а у иностранных поставщиков закупать нельзя?

Да и само импортозамещение заключается вовсе не в том, чтобы обеспечить отсутствие конкуренции для нескольких крупных игроков. Напротив, первый шаг к международной конкуренции – это наличие конкуренции внутренней. А на конкуренцию рассчитывать едва ли приходится в том случае, если производители вместо инвестиций в развитие производств вынуждены будут работать себе в убыток.

Нормативное регулирование остаётся эффективным лишь тогда, когда оно адекватно регулируемым отношениям. В т.ч. и макроэкономическому контексту этих отношений. Если даже добросовестные заказчики и поставщики вынуждены искать «лазейки» в законодательствах – это значит, законодательство требует изменения. А потому заслуживает проработки вопрос о включении в Закон № 44-ФЗ не только казуальных норм, регулирующих изменение контрактов на закупку лишь отдельных видов товаров (работ, услуг), но и правовых институтов, регламентирующих порядок изменения контракта при наличии соответствующих обстоятельств независимо от предмета поставки.

В частности, заслуживает дальнейшего развития норма пункта 10 части 1 статьи 95, корректировка которой предложена законопроектом. В частности, представляется возможным распространить изменение контракта посредством заключения и последующей публикации дополнительного соглашения на все контракты, заключённые с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Такой подход может быть реализован поэтапно посредством установления и постепенного сужения перечня исключений из данной нормы. При этом сама норма вполне может функционировать в качестве универсальной.

Уже сегодня представляется целесообразным включение в пункт 10 части 1 статьи 95 ссылку не только на пункт 6, но и на пункты 4, 5, 16, 26, 33, 35, 37, 44, 45 части 1 статьи 93. Речь идёт о мелких закупках, о закупках преподавательских услуг, об оплате расходов на командировки и т.п. Невысокая цена таких закупок делает малозначимым риск необоснованного перерасходования бюджетных средств в результате реализации данной нормы. Вместе с тем, особое социальное значение данных закупок позволяет предвидеть мультиплицирующий позитивный эффект в результате избавления заказчика от избыточной организационной нагрузки, связанной с корректировкой соответствующих контрактов.

Важно подчеркнуть: расширение нормы пункт 10 части 1 статьи 95 не отменяет ни требование о заключении дополнительного соглашения в случае корректировки условий контракта, ни обязанности заказчика по включению сведений о таких дополнительных соглашениях в реестр контрактов ЕИС. В этих условиях существующая функциональность ЕИС представляется достаточной для обеспечения оперативного ретроспективного контроля изменения контрактов, а значит – и для оперативного пресечения возможного злоупотребления предложенной нормой.

Аналогичным образом заслуживает развития и т.н. «спецнорма» части 65.1 статьи 112. В целях поддержки «защитных» мер, установленных Постановлением Правительства РФ № 1875 в качестве исключений из национального режима, рациональным представляется распространение установленного в названной норме порядка на все случаи закупки товаров, указанных в приложениях № 1 и № 2 к Постановлению № 1875. При этом применение «спецнормы» к данным товаром можно было бы не ограничивать лишь горизонтом текущего года.

Максимально обобщая, можно предложить три уровня строгости регулирования вопроса об изменении контракта – и соответствующую каждому из этих уровней нормативную процедуру.

На первом уровне заказчик может ограничиться лишь размещением в ЕИС допсоглашения и информации о нём. Необходимую оценку риск факторов и контроль при выявлении таковых алгоритмы ЕИС произведут самостоятельно. Представляется, что такой подход вполне уместен при корректировке контракта, заключённого с единственным поставщиком. Разумеется, если речь не идёт о заключении контракта с единственным поставщиком по итогам несостоявшейся конкурентной закупки.

На втором уровне целесообразно было бы предоставить заказчику право изменять контракт с применением упрощённого обоснования. Важно подчеркнуть: речь идёт о простоте процедуры обоснования, а вовсе не о халатном отношении к расчёту параметров изменения. При таком подходе заказчик мог бы прилагать обоснование корректировки контракта – в т.ч. расчёт влияния изменения макроэкономических условий на цену контракта и доказательства невозможности исполнения контракта без внесения в него изменений – к тем сведениям о допсоглашении, которые он размещает в ЕИС.

Для этого подхода важно сохранение принципиальной оговорки: изменение контракта возможно лишь в случае невозможности его исполнения, и лишь тогда, когда эта невозможность не зависела и не могла зависеть от воли сторон. Этот упрощённый, но вместе с тем прозрачный режим представляется, помимо прочего, ещё и эффективной мерой стимулирования отдельных видов закупок. Так, его целесообразно было бы предусмотреть при закупках в рамках электронного магазина, а также при закупке продукции по перечням приложений № 1 и № 2 к Постановлению № 1875. Словом, там, где особенно остро стоит вопрос привлечения поставщиков, а без заинтересованности поставщиков достижение глобальных целей законодательного регулирования и вовсе невозможно.

На третьем же уровне можно было бы использовать уже успешно апробированный алгоритм «спецнормы». Там, где необходим скрупулёзный контроль, и в самом деле целесообразно сохранить существующий алгоритм согласования изменений:

1. Отыскать в Законе № 44-ФЗ норму, дозволяющую корректировку данного конкретного контракта.
2. Запросить у поставщика параметры изменений и обоснование каждого из этих параметров, а также обоснование того, что контракт не может быть исполнен без внесения в него изменений.
3. Оценить предоставление поставщиком материалы на предмет полноты и достоверности.
4. Проверить наличие лимитов бюджетных обязательств.
5. Подготовить проект дополнительного соглашения к контракту и включить уже собственное обоснование в приложение к этому проекту.
6. Направить проект вместе с обоснованием в высший орган исполнительной власти.
7. Получить согласование конкретных параметров изменений от высшего органа исполнительной власти.
8. Подписать дополнительное соглашение с поставщиком.
9. Разместить подписанное дополнительное соглашение в ЕИС.

Разумеется, в любом случае изменение цены контракта будет, как и сегодня, возможным лишь при наличии соответствующих лимитов бюджетных обязательств, доведённых до заказчика. И это обеспечивает ещё один, если угодно, бюджетный уровень квазиконтроля за корректировкой государственных и муниципальных контрактов.

Но даже поэтапная реализация предложенных выше подходов способна, без существенных рисков для эффективности закупок, оживить и оздоровить отношения между заказчиками и поставщиками. В конце концов, основная цель государственной или муниципальной закупки – это не экономия бюджетных средств любой ценой (ведь эта цель лучше всего достигается полным отсутствием закупок). Подлинная цель – это получение лучших товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных потребностей. Иными словами, для потребностей граждан нашей страны.

 

"Бюджетный учёт", № 6, 2025