Создание и развитие отечественных производств является одним из ключевых направлений государственной политики. Традиционно направление это реализуется и при регулировании государственных и муниципальных закупок. Комплексному регулированию соответствует комплексный контроль исполнения заказчиками соответствующих обязанностей.
Уже более десяти лет заказчики обязаны исполнять предписанные законодателем и регулятором мероприятия, направленные на поддержку отечественных производителей. В самом первом приближении эти мероприятия сводятся к протекционистским мерам. Проще говоря, заказчик при проведении самой закупки должен устанавливать такие правила, которые гарантируют победу именно российскому поставщику или, по меньшей мере, отпугнут иностранного поставщика от участия в закупке.
И уже в первом приближении важно не забывать о том, что российским поставщиком считается вовсе не российское юридическое лицо, желающее принять участие в госзакупке. И даже не российское юридическое лицо, предлагающее к поставке российскую продукцию.
Если речь идёт о товарах промышленного производства, то поддержкой отечественных производителей со стороны заказчика будет считаться лишь предоставление преференций тем поставщикам, которые предлагают промышленную продукцию, включённую в соответствующий реестр Минпромторга России. Если речь идёт о закупки программного обеспечения, то для него существует отдельный реестр – и отечественным считается только тот софт, который в этом реестре фигурирует. В большинстве случаев к российским производителям приравнены производители стран ЕАЭС.
Однако как быть заказчику, если речь идёт не о приобретении промышленных товаров, а, например, о закупке продуктов питания?
Преференции
Продукты питания фигурируют в перечне товаров, при закупке которых заказчик обязан предоставлять преимущества российским производителям. И здесь стоит напомнить о том, что заказчик обязан оказывать поддержку отечественным производителям посредством установления при проведении закупки одной из следующих ограничительных мер: преференция для отечественного производителя либо запрет на участие в закупке для производителя иностранного.
В каждой конкретной закупке заказчик устанавливает либо преференцию, либо запрет – но не то и другое одновременно. При этом заказчик не имеет право устанавливать подобные меры по собственному усмотрению. И преференции, и запрет на допуск он устанавливает лишь в том случае, когда это предписано ему подзаконным нормативным актом, принятым во исполнение статьи 14 Закона «О контрактной системе».
Проще говоря, когда регулятор предписал заказчику применять ту или иную меру импортозамещения – заказчик обязан это делать. Если же такого предписания нет, то заказчик делать этого не имеет права.
После недавних поправок в части унификации мер поддержки российских производителей был предусмотрен обновлённый механизм предоставления ценовой преференции предложению о поставке российской продукции. До вступления в силу поправок заказчик был обязан снизить на 15% размер оплаты контракта в том случае, если по итогам аукциона победило предложение о поставке иностранной продукции (эта мера должна была отпугнуть поставщика и удержать его от активной конкуренции за подряд). По новым правилам оплата не снижается, но вот при ранжировании заявок и определении победителя предложение о поставке отечественной продукции учитывается так, словно бы оно снижено на 15%. Например, по итогам аукционного торга поставщик отечественной продукции снизил свою цену до 10 млн – но заказчике обязан при распределении мест в итоговом протоколе сделать вид, что это поставщик предложил поставку по цене 8,5 млн. В контракте при этом будут фигурировать именно 10 млн согласно предложению поставщика.
Важно означить и то, кого заказчик может и должен считать отечественным производителем. Если речь не идёт о промышленных товарах и софте, то по общему правилу от участника закупки требуется лишь декларация страны происхождения товара, предлагаемого им к поставке. Антимонопольная служба настаивает на том, что заказчик не имеет права требовать от поставщика иные документы и обязан при выборе победителя ориентироваться именно на содержание декларации о происхождении товара.
Однако судебная практика пошла по пути уточнения данного тезиса. Да, заказчик и в самом деле не имеет права требовать от участника закупки иных документов, подтверждающих место производства товара, помимо декларации. Однако сама декларация даёт право заказчику провести самостоятельную проверку содержащихся в ней сведений.
И здесь от заказчика фактически требуется соблюдение тонкой грани. С одной стороны, он не обязан проводить проверку всех деклараций. С другой стороны, он имеет право провести выборочную проверку деклараций. По мнению судов, это право заказчик обязан реализовывать тогда, когда сведения декларации выглядят подозрительными (классический пример из судебной практики – предложение о поставке ананасов и бананов, задекларированных как выращенная в России сельхозпродукция). Если сведения декларации не будут подтверждены по результатам проверки, то заказчик обязан отклонить такую заявку на участие в закупке.
Запреты
Если в одних случаях регулятором заказчику предписано устанавливать ценовые преференции для отечественных производителей, то в других меры поддержки реализуются через запрет на участие в закупке производителей иностранных.
Изначально такие меры предусматривались в довольно широком диапазоне – от полного запрета на подачу заявки, содержащей предложение о поставке импортной продукции, то пресловутого правила «третий лишний» (если в закупке подано не менее двух заявок о поставке отечественной продукции, то предложения о поставке иностранной продукции не принимаются). К началу 2024 года в контрактной системе существовали около десятка подзаконных нормативных актов с импортозаместительными перечнями по разным отраслям, и для каждого из таких перечней были предусмотрены свои правила.
После новел об унификации механизмов импортозамещения в качестве общей модели было закреплено правило «второй лишний»: если в закупке есть хотя бы одно предложение о поставке отечественной продукции, соответствующее требованиям закупочной документации, то все предложения о поставке иностранной продукции отклоняются.
При этом не имеет значение то, насколько выгодна или невыгодна для заказчика та цена, которая будет фигурировать в оставшейся заявке – главное, чтобы она не превышала Н(М)ЦК.
Квоты
Помимо соблюдения требований к установлению префереционных и ограничительных мер в закупке – контрол которого осуществляется Антимонопольной службой применительно к каждой конкретной закупке – предусмотрен ещё и обобщённый контроль результатов применения этих мер. Речь идёт о соблюдении заказчиком квот, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 03.12.2020 № 2014 "О минимальной обязательной доле закупок российских товаров и ее достижении заказчиком" (ред. от 26.06.2024).
Во втором случае речь идёт уже не о контроле каждой отдельной закупке, а о контроле результатов закупочной деятельности за год. Важно напомнить: объектом контроля соблюдения квот являются документы о приёмке поставленной продукции, в которых заказчику важно зафиксировать как ценовой объём поставки, так и сведения о происхождении поставленной продукции. Именно по суммарным показателям этих объёмов и будет оцениваться соблюдение или несоблюдение квот.
Сами квоты установлены для примерно полутора сотен категорий различной продукции – от клейких перевязочных материалов (медицинских пластырей) до музыкальных инструментов. Для каждой категории установлен код ОКПД2, а также та минимальная доля товаров российского происхождения, которую заказчик обязан соблюсти в годовом объёме приобретения соответствующей продукции. Например, при закупке тех же пластырей заказчик должен помнить о том, что по итогам года не менее 50% суммарного объёма данной продукции должна приходиться на отечественные пластыри. А вот, например, для сигнализации эта доля установлена на уровне 90%.
Прогнозировать соблюдение квот важно уже на стадии планирования закупки и разработки плана-графика. Ведь требования о соблюдении квоты распространяются именно на те категории продукции, которые в точности соответствуют коду ОКПД2, указанному в постановлении № 2014.
Отчёт о соблюдении квот формируется автоматизировано средствами ЕИС в январе года, следующего за отчётным. Основой для отчёта служат сведения реестра контрактов и документы электронного актирования. В настоящее время мер за несоблюдение квот в законодательстве не установлено, и потому при недостижении квот к заказчикам как правило применяют санкции за нарушение информационного обеспечения закупки.
Конкуренция, экономия или поддержка?
Уже из краткого обзора, приведённого выше, можно заметить то, что хотя меры поддержки отечественных производителей и отчасти связаны между собою, но до конца не синхронизированы. То же квотирование как обязанность заказчика не всегда может быть исполнена лишь простым соблюдением правила «второй лишний» (а значит, заказчику придётся дождаться отмены запрета на дробление закупок и провести ряд закупок у единственного поставщика только для того, чтобы исполнить квоту).
Дело в том, что далеко не всегда наличие отечественного производства означает непременное желание такого производителя участвовать в государственной и муниципальной закупке. Поставщик прекрасно осведомлён о рисках, связанных с участием и особенно с победой в государственном аукционе. А вот стимулы для того, чтобы принять такие риски, зачастую представляются поставщику иллюзорными.
Дело в том, что на заказчика возложены две на первый взгляд различные, а на деле прямо взаимоисключающие обязанности. С одной стороны, заказчик обязан поддерживать отечественного производителя. С другой стороны, тот же самый заказчик при проведении той же самой закупки обязан любой ценой экономить бюджетные средства.
И дело не только и даже не столько в снижении цены контракта по итогам электронного аукциона. Дело в первую очередь в том, что в условиях экономической нестабильности все риски, связанные с исполнением государственного контракта, возложены на поставщика. Суды раз за разом с завидным постоянством повторяют нехитрый тезис: прежде, чем подавать заявку на участие в госзакупке, поставщик обязан использовать машину времени и учесть все риски, которые возникнут в будущем в течение срока исполнения контракта и гарантийных обязательств по нему.
И поставщики научились прислушиваться к этой рекомендации. И не участвовать в госзакупке. В результате мера, которая мыслилась теоретиками как средство защиты интересов заказчика, стала для заказчика серьёзной проблемой. Не стоит забывать и о том, что в этих условиях от заказчика требуется ещё и обеспечение высокого уровня конкуренции за подряд.
Не стоит искать в такой ситуации злонамеренности или «картельного сговора» поставщиков. Всё гораздо проще: в отсутствие иерархии целей госзаказ превратился из потенциального мощнейшего драйвера развития отечественных производств в один из ключевых рисков для них. Проще говоря, победа в госзакупке сулит отечественному производителю скорее не новые инвестиции для развития производства, а убытки в таком объёме, которые вполне могут привести к закрытию этого самого производства.
Что нужно производителю
Представляется, что поддержка отечественных производителей через механизмы государственного и муниципального заказа может быть достигнута тогда и только тогда, когда она станет приоритетом контрактной системы. Проще говоря, основная задача государства – дать подряд и, что ещё важнее, достойную оплату за этот подряд отечественному производителю. Формальная конкуренция и формальное же снижение цены контракта остаются актуальными, но сугубо вспомогательными показателями качества закупки.
Речь ни в коем случае не идёт о том, чтобы тратить бюджетные деньги на оплату некачественной продукции! Такая продукция просто не должна приниматься заказчиком, и базовые механизмы для этого уже есть в контрактной системе. Но если отечественным производителем поставлена продукция надлежащего качества, то он должен быть уверен в том, что получит из бюджета не только возмещение фактических издержек, но и нормативную прибыль. Причём независимо от макроэкономических событий.
Такая и только такая парадигма может означать реальное стимулирование импортозамещение через госзаказ. Без её понимания и нормативного закрепления контрактная система и отечественная промышленность будут оставаться явлениями из параллельных миров.
Разумеется, кратко означенное выше условие является необходимым, но недостаточным. Необходимы и прямые государственные инвестиции, в т.ч. через классические концессионные соглашения. Необходимо качественное упрощение бухгалтерского учёта и налоговой отчётности (например, через расширения практики применения той упрощённой отчётности, которая сегодня используется самозанятыми). Необходимо снижение налоговой нагрузки (или по меньшей мере мораторий на её рост). Необходима экспертиза регуляторных инициатив на предмет новых непроизводственных издержек для бизнеса.
Лишь при последовательном и комплексном подходе к вопросу установления поддержки отечественных производств они получат шанс для развития и успешной конкуренции на мировом рынке.
Megagroup.ru