Оценка эффективности закупок и глубинное понимание инструментов, обеспечивающих эту эффективность, имеет огромное значение для той части экономики РФ, которая функционирует в пространстве законодательства о государственных, муниципальных закупках, а также закупках отдельных видов юридических лиц. К последним относятся квази-государственные заказчики, госкомпании, субъекты естественных монополий.
В данном контексте необходимо обсудить целеполагание закупочных процессов. Что важнее? Сугубо экономия денежных средств или достижение совокупного результата по формуле «качество + цена + удовлетворение потребности».
Эффективность государственных закупок – кому это выгодно?
Совершенно очевидно, что отечественной экономике требуется новая, более объективная идеологическая платформа, в которой будут очевидны реальные цели национального развития с конкретными и органически вытекающими из поставленных задач показателями эффективности. С такими показателями, которые не нужно будет придумывать или искусственно «прикручивать» к проектам государства. Такие показатели можно определить, двигаясь «от обратного», просто анализируя национальную систему закупок, «прощупывая» ее реальные проблемы и потребности.
К этой парадоксальной мысли пришли участники IX Интерактивного круглого стола «Новое в законодательстве о публичных закупках», который по традиции был организован юридическим факультетом Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.
Ведь по факту экономика страны – это и есть: то, что государство закупает, по каким правилам оно это делает, по каким правилам заставляет закупать бизнес, по каким принципам распределяется полученная прибыль, у кого находится собственность на средства производства, сколько на это тратится ресурсов, какие при этом возникают издержки и, наконец, зачем осуществляются закупки?
Сторонником «органичного» подхода к критериям эффективности закупочной системы является Дмитрий Казанцев, руководитель Департамента нормативно-правового регулирования «B2B-Center».
Критериями эффективности закупки как для отдельно взятой компании, так и для целой отрасли, сегодня принято считать: 1) количество участников закупки; 2) уровень снижения начальной максимальной цены, который был достигнут по итогам проведенной закупки.
Если брать в расчет только эти критерии, то в качестве универсального инструмента наиболее целесообразным является электронный аукцион.
Однако существуют и другие критерии эффективности закупки, например: стоимость эксплуатации, качество продукции, своевременность закупки, гарантийный срок, экологичность продукции… Эти показатели не связаны напрямую со стоимостью, но являются не менее важными, и даже отодвигающими экономию на второстепенное место. К примеру, можно сэкономить на строительстве дороги, но прогореть на сроке эксплуатации и инвестициях в ремонт дорожного полотна.
Выбор наиболее релевантной процедуры необходимо проводить с учетом всех критериев эффективности и пониманием того, что некоторых показателей эффективности возможно придется достигать даже ценой отказа от экономии (!).
– Целеполагание закупки, как таковой, не сводится к подписанию договора, ни даже к поставке продукции, – считает Дмитрий Казанцев. – Любая продукция ценна и обоснована лишь постольку, поскольку она служит ресурсом для реализации определенных хозяйственных отношений.
Именно исходя из этого следует оценивать эффективность закупки, считает эксперт. Но как протестировать: хороша ли приобретенная продукция для данных хозяйственных отношений? Необходимость закупки оценить достаточно просто. Можно ли оказывать качественные образовательные услуги без приобретения внедорожника? В большинстве случаев – да. И закупка внедорожника муниципальным управлением образования будет не эффективной. С другими критериями эффективности дело значительно сложнее. Ведь некоторые из них являются достаточно субъективными («экологичность», «качество продукции»).
Что должно быть мерилом эффективности закупки с точки зрения использования ее результатов в хозяйственных отношениях? Ответ на этот вопрос – конечный потребитель приобретенной продукции. Он есть у каждой закупки (если она обоснована и необходима). Этим конечным потребителем может быть цех завода, или офис, для которого закуплен ноут-бук.
Даже когда мы говорим о закупках, регулируемых государством, то конечным потребителем в целом ряде случаев выступают граждане РФ, ведь бюджетные средства вкладываются в создание инфраструктуры для людей. Именно обратная связь между конечным потребителем закупаемой продукции и заказчиком является единственным действительно репрезентативным критерием, показателем эффективности закупки. А значит и критерием качества выбора инструмента, которым пользовался заказчик для проведения данной закупки.
– Только на этой стадии мы можем сделать вывод: подходит ли, например, аукцион для закупки детского лечения и отдыха, либо для данной конкретной цели необходимо было продумать иной способ закупок, – поясняет Дмитрий Казанцев.
Обратная связь – услышать страну через закупки
На практике – работающую систему обратной связи организовать не так-то просто. Во-первых, для ее создания у самого заказчика должна быть достаточная мотивация, а не просто стремление извлечь прибыль из партнерства с государством.
Во-вторых, подобную систему обратной связи, точно так же, как и порядок осуществления закупочной деятельности должно контролировать государство. Обратная связь должна стать столь же органичной частью контрактной системы – как и закон о защите конкуренции.
При организации обратной связи, безусловно, должны использоваться многофакторные показатели эффективности закупок (вовремя ли поставлен продукт, каков уровень брака от использования сырья, насколько оно пригодно для конвейера определенного формата и многое другое). В данном случае не обойтись без отраслевой дифференциации форм обратной связи.
На таком же основании сегодня применяется дифференциация понятий «инновационной» и «высокотехнологичной» продукции. Для каждой отрасли профильные министерства устанавливают свои показатели новизны. По аналогичному принципу следовало бы настраивать и показатели эффективности закупок. Их настройкой должен заниматься отраслевой регулятор, лучше всего погруженный в реальные проблемы экономики.
– Если с эффективностью закупки мы связываем вопросы целеполагания, то одним выбором алгоритма проведения закупки не обойтись. Вопрос эффективности требует учета и более фундаментальных аспектов закупочного регулирования. На примере реализации политики импортозамещения можно увидеть, как неглубокое или двоякое понимание цели закупки приводит к полярно противоположным регуляторным подходам, – говорит Казанцев.
В частности, закон о квотировании закупок инновационной продукции российских поставщиков предполагает обеспечение рынка сбыта российскому производителю как некую самоцель. Однако первоначальный посыл программы импортозамещения предполагал не просто создание рынков сбыта, а развитие российских производств.
По мнению Дмитрия Казанцева, важно не утратить эту первоначальную цель за откровенным протекционизмом, который потом приводит к стагнации.
В программе импортозамещения заложен не теоретический, а вполне практический, официально заявленный ориентир для оценки эффективности закупки.
Из Послания Президента России Федеральному Собранию от 04.12.2014 г.:
«В течение трех-пяти лет мы должны обеспечить людей качественными и доступными по цене лекарствами и продуктами питания, в значительной степени, конечно, собственного производства <…> Программы импортозамещения должны работать на создание в России массового слоя производственных компаний, способных быть конкурентами не только внутри страны, но и на международных рынках».
В данной цитате уже заложены все ключевые показатели эффективности государственных закупок. Первый ориентир – это обеспечение качества продукции, которым мы замещаем импортный аналог, второй – это адекватная себестоимость, третий – это наличие конкурентного аналога внутри страны.
Применительно к системе закупок это означает, что она должна включать в себя не одни только механизмы защиты конкуренции, но и обязательные инструменты контроля качества (независимая экспертиза), механизмы идентификации происхождения продукта. Есть еще цитаты президента, из которых нетрудно извлечь и другие критерии эффективности закупочной системы, например, такие как: наличие инструментов мотивации производителей наукоемкой продукции, стимулы для развития прикладных исследований и новых производств.
Отчасти, многое из этого внедряется в систему закупок на уровне многочисленных поправок, вносимых в закон и подзаконные акты. Но говорить об успехах мероприятия можно будет лишь после того, как государство начнет по-настоящему контролировать процесс исполнения контрактов. Пока данный функционал находится «вне зоны действия сети», хотя первые шаги сделаны, например, внедрена система «электронного актирования» в рамках единой информационной системы в сфере закупок. Но многое еще впереди …
Автор: Андрей Троянский
Megagroup.ru