Унификация или категоризация
Если присмотреться к стратегическим векторам законодательного регулирования закупок и практики построения закупочных систем крупнейших коммерческих заказчиков, то можно заметить две противоположные по своему содержанию философии повышения эффективности закупочной деятельности.
Первую из них можно назвать философией унификации. Это попытка сформулировать единые требования к планированию, подготовке и проведению закупки. Такие требования должны действовать независимо ни от масштабов заказчика, ни от его отраслевой специфики, ни от предмета закупки. Предполагается, что именно регулятор может предложить любому заказчику и лучшую форму плана закупок, и лучший способ закупок (открытый одноэтапный электронный аукцион). Своего апогея эта философия достигает в предложенном Федеральной антимонопольной службой России проекте Закона № 223-ФЗ, ломающем сложившуюся систему закупочной работы государственных компаний и превращающем из закупки в максимально жёсткий извод контрактной системы.
Однако даже если присмотреться к контрактной системе в том виде, в котором она худо-бедно работает в сфере государственных закупок, то несложно заметить то, что на практике унификации не получается и там. Дифференциацию закупочного инструментария приходится допускать и в зависимости от начальной (максимальной) цены закупки, и в зависимости от предмета закупки. Пресловутый электронный аукцион оказывается неэффективен и прямо вреден в целом ряде случаев, и конструктивная новелла с расширением до 600 тыс. руб. и до 10% общего объёма закупок права госзаказчика проводить закупку у единственного поставщика служит тому подтверждением.
Означает ли это, что унификация изначально ошибочна? Отнюдь. В самом начале XXI века, когда она обосновываласт сперва теоретически, а затем и практически, она казалась – да отчасти и была – смелым и верным методом борьбы с произволом в государственных закупках. Вот только за прошедшие два десятилетия очевидным стало то, что этот метод имеет свои границы эффективного применения. И границы эти узки. Проще говоря, базируясь на принципах закупочной унификации хорошо закупать стандартизированную продукцию для конечного потребления, сложнее закупать сырьё для производства, и совершенно невозможно – товары, работы и услуги, для которых качественная компонента играет определяющую роль.
И речь в последнем случае идёт не только об уникальных приборах, о монтаже сложного оборудования или о повышении квалификации ключевых специалистов. Даже если мы закупаем такой на первый взгляд заурядный товар, как продукты питания, то даже с ним универсализм не работает. В самом деле, ведь при закупках продуктов для своей семьи представители регулятора не устремляются же в отдел уценёнки, дабы «обеспечить максимальную разницу между начальной (максимальной) ценой закупки и ценой контракта»! Тогда отчего же подобный подход должен считаться верным при закупки тех же самых продуктов для государственных и муниципальных школ и детских садов?
Противоположная по методологии, но не противоположная по целеполаганию философия повышения эффективности закупок базируется на стремлении учесть обозначенные выше ограничения. Она вовсе не воплощается ни в отказе от конкуренции, ни в отказе от поиска лучшей цены. Она лишь постулирует то, что для каждой крупной категории товара необходим свой метод использования эффекта конкуренции и свой метод поиска лучшей цены. Эту философию и можно назвать философией категоризации.
Построение категорийных закупок
Построение категорийных закупок по-хорошему начинается с полноценного выстраивание того закупочного цикла, который заложен в концепцию контрактной системы: потребности заказчика формализуются в виде плана – строки плана оформляются в виде закупочной документации – на основании закупочной документации проводится закупка – по итогам закупки выбирается лучший поставщик – с лучшим поставщиком заключается контракт – исполнение контракта анализируется с т.з. результативности удовлетворения потребностей заказчика – выводы из этого анализа учитываются при работе с потребностями будущего периода. Если закупки берутся из неоткуда, а исполненные контракты уходят в никуда, то полноценной категоризации не получится. А пытаться дифференцировать закупки исключительно по начальной (максимальной) цене – это худший вариант дифференциации закупочных стратегий.
При категоризации закупок цикл «потребность-планирование-подготовка-проведение-договор-анализ результатов» дифференцируется не только в хронологической, но и в отраслевой плоскости. Проще говоря, заказчик выделяет перечень регулярно закупаемой продукции – будь то сталепрокат или клиниговые услуги. После этого в составе регулярно закупаемой продукции обособляются однородные группы. И вот именно с этими группами производится ключевая работа.
При максимально глубокой проработке в отношении каждой регулярно закупаемой группы товаров (работ, услуг) заказчик должен ответить себе по крайней мере на следующие вопросы:
1) Возможно ли заблаговременное планирование закупки данной продукции?
2) Эффективна ли её закупка с помощью традиционных конкурентных процедур?
3) Если эффективна, то какой способ закупки будет оптимальным?
4) И можно ли составить для этой продукции типовую закупочную документацию?
5) А типовой договор? Или, наоборот, стоит привлечь поставщика к работе над типовым договором?
6) Требуется ли обеспечение контракта? И если требуется, то в каком объёме?
7) Какие факторы можно назвать признаками успешного исполнения договора?
Не сложно заметить то, что на практике при закупке сложного оборудования, высокотехнологичных работ и т.п. каждый из этих вопросов будет распадаться над подвопросы. Но суть – не в составлении максимально точно вопроса. Суть – в поиске групп товаров (работ, услуг), для которых ответы на вопросы оказываются схожими.
Такие группы и имеет смысл объединять в закупочные категории.
После этого в отношении каждой категории вырабатывается категорийная стратегия. Она охватывает вопросы поставки в широком смысле этого слова: не только планирование и проведение закупки, но и исследование рынка, преддоговорное и договорное взаимодействие с поставщиком вплоть до выстраивания, в случае необходимости, долгосрочного партнёрства с ним вплоть до совместного контроля его цепочек поставки, и т.д. Разумеется, далеко не для каждой категории нужны такие сложности. Собственно, искусство закупочной категоризации во многим и заключается в том, чтобы оставить сложный инструментарий там, где он действительно необходим, и обходиться без него в тех случаях, где организационные затраты не дают результата в виде повышения эффективности закупок.
Максимально упрощая, можно сказать, что каждая закупочная категория имеет свою стратегию, а каждая стратегия – свой подход к планированию и подготовке договора, свой оптимальный способ закупки, свою политику выстраивания отношений с поставщиком. Закупочный инструментарий стратегии, таким образом, универсален в рамках этой стратегии, но индивидуален в рамках закупочной работы заказчика.
С точки зрения формы категоризацию можно наиболее наглядно представить на примере структуры положения о закупках заказчика. Классическая структура положения о закупке включает общую часть (подготовка закупки, планирование закупки, договорная работа и т.п.) и особенную часть (проведение конкурса, проведение аукциона, проведение запроса предложений, основания для закупки у единственного поставщика и т.п.). Но если мы поднимаемся на новый уровень, то все эти вопросы оказываются в общей части положения о закупках в качестве описания закупочного инструментария. Структура же особенной части будет определяться регламентированием каждой конкретной категории: например, глава «Закупка электроэнергии» (здесь почти наверняка будет описываться заключение рамочного договора с единственным поставщиком), глава «Закупка офисной техники и канцелярских товаров» (здесь уже уместнее квартальное планирование с проведение открытых аукционов), глава «Закупка консалтинговых услуг и обучения» (здесь стоит сделать акцент на исследовании рынка и преддоговорном взаимодействии с потенциальном исполнителем»), глава «Закупка материалов для использования в производстве» (здесь и именно здесь уместно долгосрочное взаимодействие с поставщиком и контроль его цепочек поставки) и т.д.
В чём же здесь эффективность?
Зачем вообще нужна категоризация закупок? Ответ на этот вопрос заставляет нас задуматься о том, а что вообще такое пресловутая «эффективная закупка».
Эффективность закупки теоретически можно понимать безотносительно к качеству поставленной продукции, принимая во внимание лишь такие сугубо формальные показатели, как количество участников закупки и уровень падения цены. При подобном взгляде на вещи закупка тем эффективнее, чем больше заявок было подано на участие в ней и чем больше разница между начальной (максимальной) ценой и ценой контракта (последняя, разумеется, может оказаться гораздо выше рыночной цены – на оценку эффективности закупки в этом случае такие мелочи никак не влияют).
Если заказчик проводит закупки за счёт собственных, самостоятельно заработанных денег, то описанная выше парадигма работает не очень хорошо. Особенно в том случае, если приобретённая продукция нужна не только для конечного потребления, но и для использования в производстве. В таком случае игнорирование качественных показателей приобретённой продукции в угоду количественным грозит как минимум проблемами с производством и перспективой утраты конкурентоспособности. А значит, для такого заказчика эффективная закупка – это приобретение лучшей продукции с минимальными затратами ресурсов.
Не нужно думать, что понятие «лучшая продукция» абстрактно и всегда определяется лишь усмотрением заказчика или даже конкретного сотрудника заказчика. Это понятие всегда окрашено отраслевой спецификой, но в большинстве случаев раскладывается на вполне измеряемые показатели: срок службы, количество брака, число ежегодных ремонтов, углеводородный след и т.п. А вот ресурсоёмкость более или менее универсальна: она складывается из цены контракта, стоимости владения, затрат на ремонты и утилизацию, а также стоимости организационных издержек на подготовку и проведение закупки, на подготовку и согласование договора, на претензионную работу.
Закупочная стратегия – это поиск баланса между затратами на конкурентную процедуру, затратами на оплату поставки, затратами на сырьё и комплектующие для будущего оборудования, затратами на его монтаж и обучение персонала работе с ним и т.п. И для каждой закупаемой категории формула идеального баланса будет индивидуальна. Главное, в сущности, это умение выводить этот баланс из практики и учитывать все издержки, связанные с приобретением той или иной продукции.
В этом случае отказ от самой дешёвой цены поставки и даже отказ от конкурентной процедуры станет не снижением, а повышение эффективности закупочной работы именно потому, что в рамках конкретной категорийной стратегии такой отказ будет обоснован. Причём обоснован с использованием прозрачных и измеримых показателей.
Проще говоря, категоризация закупок нужна для того, чтобы отказаться от лишней процедурной работы там, где от неё лучше отказаться. Отказаться от сложностей при закупке простой продукции. Использовать эффект конкуренции там, где он даст качественный результат. И, напротив, отказаться от фетишизации конкуренции в том случае, если это ставит по угрозу качество поставки.
Разумеется, полноценная категоризация в перспективе будет доступна лишь коммерческому заказчику. Но даже тот крайне ограниченный инструментарий, который дозволен контрактной системой для государственных заказчиков, оставляет пространство для формирования по крайней мере базовых закупочных стратегий. Поскольку те же ограничения планируется распространить на производственные предприятия, осуществляющие свои закупки по правилам Закона № 223-ФЗ, им уже сегодня важно задуматься о том, как с помощью дифференциации закупочных стратегий попытаться по крайней мере отчасти сохранить эффективность своих закупок после грядущих изменений.
Дмитрий Казанцев, к.ю.н.
руководитель Департамента нормативно-правового регулирования B2B-Center
Статья опубликована в журнале ВШЭ «Госзаказ: управление, размещение, обеспечение», № 61, 2020. С. 56 – 59.
Megagroup.ru