Мы привыкли рассматривать конкуренцию как неотъемлемый атрибут современной закупки и даже как мерило её эффективности. Однако, хотя использовать фактор конкуренции при выборе контрагента стали много веков назад, это был инструмент ограниченного, почти точечного применения. В хозяйственный оборот он входил постепенно, а практиковаться на регулярной основе в сфере закупок стал и вовсе относительно недавно. Изначально же конкурентные процедуры в различных вариантах использовались не для закупок, а для продаж (эту традицию несложно отыскать даже в действующей редакции Гражданского кодекса России, где победителем аукциона называется «лицо, предложившее наиболее высокую цену» – что актуально именно для ситуации продажи, а никак не закупки).
Впрочем, и для целей продаже конкурентные процедуры именно как процедуры стали использоваться далеко не сразу. В обычных рыночных условиях конкуренция происходила непрерывно, но в неупорядоченном режиме: продавец более дешёвой или более качественной продукции постепенно переманивал к себе покупателей от других продавцов. Необходимость в конкурентной процедуре назревала лишь тогда, когда возникал очевидный дисбаланс спроса и предложения в рамках одного потенциального договора.
При этом практика использования фактора конкуренции для поиска лучшего контрагента претерпела несколько качественных переходов. Переходы эти были не единовременными, и характеризовались лишь постепенным распространением нового уровня использования конкуренции. Ни один из переходов не имеет и однозначной привязки к местности, даже если в названии того или иного конкурентного инструмента и сохранился определённый топоним. Но самое главное – это то, что такая качественная эволюция не завершилась по сей день, и пятый переход происходит прямо на наших глазах.
Первый переход: конкуренция как процедура
Конкуренция как таковая была с древнейших времён основой развития различных сообществ и человечества в целом. При этом эта конкуренция была повседневной, естественной частью жизни, не ограничивалась хозяйственными вопросами, а в хозяйственной сфере не принимала процедурных форм. Быть может, самым древней конкурентной процедурой можно назвать закрытый запрос цен. Вот только это была не процедура закупки, а процедура продажи: состоятельный собственник, продавая дом или коня, отправлял раба обойти соседей и узнать, кто из них заинтересован в покупке и какую цену готов предложить. Опрашивали каждого потенциального покупателя по отдельности, дабы в условиях компактного полиса, не говоря уже о деревне, они не могли сговориться с тем сбить цену.
Из античных же времён до нас дошли описания обратной ситуации: подённые работники выходили с утра на торг или на иное место массового скопления людей и ожидали предложений о найме. Эта своеобразная «ежедневная биржа труда», возможно, и была первым примером использования фактора конкуренции в закупке – причём в закупке услуг.
Впрочем, и тот, и другой пример касаются использования простейших конкурентных процедур не на регулярной, а на спонтанной основе. Лишь позднее частое использование однотипных конкурентных процедур привело к естественному осознанию пользы от их систематического проведения.
Второй переход: конкуренция как система
По мере роста платёжеспособности по крайней мере имущих сословий и увеличения их численности процедуры продажи стали публичными. На смену опасений того, что несколько потенциальных покупателей заранее сговорятся и будут дружно предлагать заниженную цену, пришёл расчёт на то, что незнакомые между собой претенденты на продаваемое имущество в азарте очной и ограниченной по времени борьбы будут предлагать за него всё большую цену только для того, чтобы оно не досталось конкуренту. Так почти стихийно возник инструмент аукциона, который затем постепенно превратился в упорядоченную процедуру.
Те же римляне использовали аукцион на систематической основе для продажи трофеев, привезённых ветеранами из покорённых земель: в условиях постоянной экспансии потребность в реализации награбленного тоже была постоянной. Впрочем, и имущество разорившегося патриция тоже могло уйти с аукциона практически по той же самой процедуре.
Столетия спустя схожие потребности совсем в другом регионе породили оригинальную модификацию ценовой конкурентной процедуры, вошедшую в обиход под названием «голландского аукциона». По одной из версий, этот вариант аукциона потребовался для продажи скоропортящегося товара: за отсутствием холодильников рыбак был жизненно заинтересован в том, чтобы сбыть свежевыловленную рыбу как можно быстрее, но при этом не продешевить. Для этого он на торгу объявлял сперва заведомо завышенную цену, но каждые несколько минут постепенно снижал её, пока один из присутствующих не выражал желание купить улов по цене, объявленной после очередного снижения.
В более куртуазной версии вместо голландской рыбы фигурируют голландские же тюльпаны (они и по сей день продаются на бирже по схожему алгоритму) – но, как бы то ни было, именно «голландский аукцион» методологически лежит в основе такого способа реализации имущества, как публичное предложение о продаже: цена пошагово снижается до тех пор, пока во время очередного периода стабильной цены не поступит предложение о покупке этого имущества. Впрочем, «голландский аукцион» может и сочетаться с классическим: если в рамках одного периода стабильной цены поступило несколько предложений о покупке имущества по данной цене, то между претендентами на покупку начинается аукцион на повышение.
После систематизации практики конкурентных процедур их постепенно стали использовать и для закупки продукции – сперва, разумеется, лишь от случая к случаю. Несложно догадаться о том, что пионерами стали государственные подряды как самые крупные и потому привлекательные для купцов. А если быть совсем точным, то подряды военные.
Содержание армии во все времена было удовольствием не дешёвым. С созданием же регулярных воинских подразделений в десятки и сотни тысяч солдат казначеи крупных держав очень скоро сообразили, что даже небольшая скидка на закупку одного мундира превращается в огромную экономию, если речь идёт о закупке мундиров для всей армии. А мундиры – равно как и обувь, и амуниция, и провиант – для армии требовались постоянно. И к началу XVIII века большинство европейских государств, не исключая и России, практиковали для военных подрядов конкурентную процедуру, близкую к запросу цен.
Третий переход: конкуренция как поиск баланса
Впрочем, запросом цен дело не ограничивалось. Для тех же военных целей периодически устраивали и настоящие конкурсы – прежде всего, для изучения и сравнения альтернативных предложений новых систем вооружений. Сравнивали разные модели новых пушек, ружейных замков, снарядов… Для этого-то и потребовалась вдумчивая работа специальных коллегиальных органов – конкурсных комиссий – которые должны были обсуждать и инженерные, и финансовые достоинства каждого предложения. Эффективно ли оно в бою? Удобно ли? Есть ли в стране сырьё для его производства? Справится ли экономика с финансированием перевооружения? Ценовой критерий в таких обсуждениях всё ещё оставался важным, но уже переставал быть единственным. Целью было найти баланс цены и качества.
В этом, собственно, и заключалась роль комиссии – оценить качество предложения. А из нескольких качественных выбрать лучшее. Очень скоро схожие методы работы проникли и в гражданские закупки (но опять же осуществляемые как правило на казённый счёт): на конкурсах стали рассматривать проекты мостов, дворцов и соборов….
В эпоху бурного роста фабричного производства своеобразным стимулом для промышленников стали соревнования за получения национального знака качества (в России таким знакам стал до сих пор памятный «Поставщик Двора Его Величества»), а ещё лучше – победа в международном соревновании. Теперь уже на суд конкурсных комиссий представляли не только инженерные и архитектурные проекты, но и мебель и одежду, сладости и вина, станки и автомобили.
С одной стороны, стало очевидным, что при закупке любой продукции можно делать акцент на качестве, а цена уже не является решающим фактором. С другой стороны, объективность выбора победителя престижного соревнования обеспечивалась репутацией самого соревнования. Однако такая гарантия не могла мультиплицироваться с массовым распространением конкурсов на закупку любой продукции. Образно говоря, если конкурсной комиссии Парижской выставки волей-неволей приходилось быть объективной (или по крайней мере не допускать вопиюще нерациональных решений), то от конкурсной комиссии локального заказчика можно было ожидать всякого. Ведь решение о том, что лучше – качественно и дорого или попроще и подешевле – в классическом варианте конкурса всегда остаётся субъективной.
Субъективность эта дожила до начала XXI века и сохранялась даже в тех процедурах, которые были предусмотрены Федеральным законом от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Однако в таком контексте классический инструмент стал архаизмом, и уже не столько давал возможность для поиска баланса цены и качества, сколько создавал неоправданные риски необоснованного выбора победителя и неэффективного расходования бюджетных средств.
Четвёртый переход: конкуренция как математическая модель
Каким может быть выход из ситуации с субъективным выбором победителя конкурса? Самый простой – вовсе отказаться от конкурса и вернуться к цене как к единственному критерию выбора победителя. Это просто. И на первый взгляд даже прозрачно.
Однако, как можно догадаться, простые решения далеко не всегда самые эффективные. В конце концов, даже самый яростный апологет методологии государственного электронного аукциона при проведении индивидуальной закупки (которые на вестернезированный манер ещё часто именуют b2c) вовсе не бежит в супермаркете к полке с уценёнными продуктами в стремлении найти самый дешёвый ценник. Да и при выборе одежды, обуви, клиники не руководствуется принципом «главное, чтобы подешевле, а остальное не важно». Чем же в таком случае закупки b2b и b2g хуже закупок b2c? Наоборот, они и сложнее, и подчас более социально значимы, не говоря уже про их масштабы.
Альтернативное решение проблемы конкурсного субъективизма было предложено практикой коммерческих закупок (тех самых b2b). Дело в том, что к началу XXI века казённые заказы уже давно перестали быть передовым эшелоном модернизации закупочных инструментов. Напротив, нормальной стала ситуация, при которой законодательно закреплёнными инструментами государственных закупок становятся лишь те, которые до того были апробированы бизнесом и не отброшены как неэффективные. Разумеется, речь идёт не о закупочной практике коммерческих заказчиков вообще – такие практики чрезвычайно разнообразны – а лишь о тех инструментах, которые передовые заказчики разрабатывают для обеспечения эффективности и прозрачности собственных закупок.
Одним из таких инструментов и стало переосмысление классического конкурса путём внедрения неценовых, но измеряемых критериев. Проще говоря, в таком варианте предложение потенциального поставщика оценивается не по принципу «красиво/некрасиво» или «надёжно/ненадёжно», а по измеряемым показателям – таким, как срок службы, затраты на эксплуатацию, срок поставки, производительность оборудования и т.п. Для каждого такого критерия устанавливаются единицы измерения, а также формулы или диапазоны, с помощью которых за каждое конкретное значение критерия, предложенное тем или иным участником закупки, можно присвоить определённое количество баллов, причём одно и только одно.
Такой подход минимизирует риск субъективизма и превращает оценку конкурсной заявки в математическую модель, состоящую из закрытого перечня измеряемых критериев, заранее опубликованного в конкурсной документации удельного веса каждого критерия и опубликованного там же порядка присвоения баллов по каждому критерию. При наличии такой модели каждое конкурсное предложение набирает определённое количество баллов, и это количество прямо зависит от параметров предложения. Такой конкурс, не переставая быть методом поиска оптимального баланса цены и качества, приобретает прозрачность в части определения победителя – чем, в свою очередь, устраняет необходимость использовать при закупке любой продукции исключительно редукцион.
Пятый переход: конкуренция в цифровую эпоху
Если многокритериальная оценка конкурсной заявки сводится к использованию математической модели, заранее опубликованной в составе закупочной документации, то в чём же тогда заключается работа конкурсной комиссии? В XXI веке закупочная комиссия незаменима лишь в том случае, если объективная оценка предложений участников закупки невозможна без использования тех критериев, которые не имеют единиц измерения – например, «надёжность системы» или «качество эстетического решения». Но в общем объёме закупок те подряды, в которых подобные показатели являются определяющими, составляют исключение. Проверка предоставленных участниками закупки документов и применения математической модели сопоставления их предложений по большому является работой технической и не требует созыва закупочной комиссии. А если речь идёт о технологически сложной продукции, то рассмотрение предложений поставщиков требует специальных отраслевых знаний, и такое рассмотрение опять же становится делом профильных экспертов, а не закупочной комиссии.
Электронные технологии уже сегодня позволяют автоматизировать большую часть действий в рамках конкурентной процедуры («строительные» аукционы по правилам российской контрактной системы тому пример). Если верно отладить закупочную систему заказчика именно как систему взаимосвязанных алгоритмов и документов, то человеку останется лишь задавать и контролировать ключевые параметры конкурентной процедуры: указывать в электронной интерфейсе параметры необходимой продукции и правила сопоставления предложений о её поставке, проверять квалификацию тех поставщиков, от которых поступили предложения, и, наконец, перепроверять кандидатуру того поставщика, предложение которого было определено как лучшее. Всё остальное – оформление плана закупок, закупочной документации и проекта контракта, объявление закупки и сбор предложений, ранжирование поступивших заявок и формирование проекта итогового протокола – вполне может выполнить отлаженная программа.
Такой цифровой подход к реализации конкурентных процедур не имеет ничего общего с банальным стремлением «отсканировать» и загрузить в Internet привычный ворох бумаг, без которых не обходится ни одна конкурентная процедура. Смысл цифровизации вовсе не в использовании Internet’а как хранилища информации, а в том, чтобы переложить на робота всю рутинную работу, связанную с проведением закупки. Это позволит без снижения прозрачности и эффективности конкурентных процедур существенно снизить нагрузку на тех специалистов, которые задействованы в их проведении, и повысить экспертную составляющую их работы.
Хочется надеяться на то, что будущее конкуренции как инструмента выбора контрагента именно таково. Однако для реализации этой модели, в которой уже сегодня нет ничего фантастического, ещё многое предстоит сделать. Пятый переход происходит прямо сейчас.
Дмитрий Казанцев,
к.ю.н., руководитель Департамента нормативно-правового регулирования B2B-Center
Статья опубликована в журнале ВШЭ «Госзаказ: управление, размещение, обеспечение», № 60, 2020
Megagroup.ru