Если попытаться обобщить опыт развития публичных закупок Республики Коря за минувшую четверть века, то можно получить один из вернейших рецептов успешного инновационного развития. Ключевые компоненты этого рецепта – это умение критически осмыслить собственный эксперимент, сделать практические выводы и не побояться внедрить новые передовые решения без оглядки на старые стереотипы. Этот опыт важен не только для национальной экономики. Он в известной степени служит тем образцом, изучение которого способно повлиять на глобальный вектор развития инструментария публичных закупок во II четверти XXI века.
Невозможно в рамках одной статьи дать сколь бы то ни было подробный обзор истории развития системы публичных закупок Кореи в XXI веке. Однако можно и нужно отметить их ключевые вехи – а главное, выделить главные, основополагающие аспекты этого развития. Без преувеличения можно утверждать, что эти аспекты корейского опыта имеют международное значение.
Электронный аукцион
Столетие Корея начала с внедрения решения, которое в те годы казалось передовым. Дабы избавить публичные закупки от субъективизма заказчика при выборе поставщика (и от сопряжённых с этим коррупционных рисков), было приятно решение использовать самый простой, очевидный и наглядный принцип выбора победителя конкурентной закупки – принцип наименьшей цены. А какой инструмент закупки позволяет реализовать такой подход в максимальной степени? Конечно же, аукцион! Этот инструмент давно и успешно применялся человечеством для проведения торгов по продаже имущества. Казалось, что он – с минимальными корректировками – столь же успешно будет служить и для закупки продукции. И нет ничего удивительного в том, что страна с высоким уровнем восприятия цифровых технологий стала проводить аукционы в электронной форме.
Нужно заметить, что в начале XXI века через искушение «ценового крена», заключающееся в повсеместном использовании электронного аукциона при проведении публичных закупок, проходили самые разные страны. И не все, нужно заметить, эту болезнь роста успешно миновали: например, в Российской Федерации аукцион уже второе десятилетие является основным способом проведения государственных закупок, и с каждым годом сфера его применения лишь расширяется (сегодня иные способы закупки российским государственным заказчиками либо прямо запрещены, либо дозволены в виде исключения и лишь при условии доминирования цены среди критериев выбора победителя). Не случайно на рубеже первого и второго десятилетий именно корейская система публичных закупок получала самые лестные отзывы российских чиновников.
Логично, что наибольшую популярность аукцион в качестве способа закупки имел в странах с высоким уровнем восприятия коррупции либо с негативным коррупционным опытом в недавней истории. Ведь, на первый взгляд, аукцион совершенно исключает риск сговора заказчика с одним из поставщиков: результаты снижения цены объективны, а само аукционное соревнование проходит на анонимных началах.
Однако практика использования аукциона довольно быстро показала: жизнь и реальные хозяйственные отношение сложнее и многограннее любой теории. Как свидетельствует опыт самых разных стран, недобросовестным заказчикам достаточно нескольких лет для того, чтобы научиться в большей или меньшей степени манипулировать результатами аукциона и сводить на нет его достоинства. При этом недостатки аукциона обнаруживают себя ещё быстрее: поиск самого дешёвого предложения даже при развёрнутом и детализированном описании предмета закупки с неизбежностью влечёт отказ от самого качественного предложения. Опытный застройщик не будет заниматься ценовым демпингом в ущерб оплате труда своих квалифицированных специалистов. Умелый врач согласится работать за символическую плату в порядке филантропии, но никак не регулярной основе. Да и поставщик товара, поставленный перед необходимостью максимальной экономии, постарается предоставить дешёвый эквивалент, формально соответствующий требованиям заказчика, но на деле вовсе не столь удобный и почти всегда не столь надёжный.
Это не означает того, что аукцион как способ закупки совершенно негоден. Важно лишь честно признать то, что в публичных закупках это – специфический инструмент с довольно узкой областью эффективного применения. Так, аукцион эффективен при одновременном выполнении нескольких условий: закупаемая продукция не сложна, широко представлена на рынке, её функциональные и потребительские характеристики подлежат точному и исчерпывающему описанию, квалификация поставщика не влияет на качество исполнения поставки, между поставщиками существует активная конкуренция, а ценообразование при этом эластично. Не сложно заметить, что такое сочетание условий можно найти лишь на весьма специфических рынках. Но стоит исключить хотя бы один фактор – и на практическую эффективность аукциона можно не рассчитывать. Если же заказчик по каким бы то ни было причинам решил закупать на аукционе львиную долю необходимых ему ресурсов, то не стоит удивляться тому, что рано или поздно ему придётся довольствоваться товарами, работами и услугами второго сорта.
Детали следования по этому скорбному пути во многом зависят от национальной специфики. В одних странах поставщики уходят с рынка государственных закупок, в других государственные заказчики получают завышенные цены, в третьих возведённые за государственный счёт объекты инфраструктуры требуют постоянного ремонта. Иногда, в самом плохом варианте, все эти негативные последствия могут сочетаться. Но безотносительно к национальной специфике негативные последствия тотального увлечения аукционом дают о себе знать негативном образом.
Пять аспектов развития
С точки зрения регулирования и стратегического управления ключевой вопрос не в самих негативных последствиях, а в том, как на них реагировать. Можно просто игнорировать их на протяжении десятилетий. Можно пытаться убедить всех в том, что проблема не в аукционе, а в неумении его использовать. Можно старательно имитировать модернизацию устаревшего инструмента добавлением к нему инновационных атрибутов. А можно использовать негативный эксперимент как отправную точку для успешного развития. И это первый аспект, в котором корейский опыт заслуживает международного внимания.
Прежде всего, необходимо отметить наличие развитой обратной связи с бизнесом и экспертным сообществом. Увы, во многих странах можно найти примеры того, как бесценное время практиком и экспертов тратится на разговоры «в кулуарах» и на закрытых конференциях! До регулятора доходит лишь эхо этих дискуссий, сколь бы плодотворными они ни были. А на решения регулятора они и вовсе не влияют. По счастью, Корея показала обратный пример: наличие у общества в целом и у экспертного сообщества в частности инструментов обратной связи позволило аккумулировать и донести до регулятора негативный опыт использования аукциона в публичных закупках. А степень влияния общества на государство сделало возможным практическое использование этой обратной связи для принятия управленческих решений.
Вовлечение общества в работу над совершенствованием системы публичных закупок всегда является сложным процессом, а превращение мнение практика в законодательную инициативу требует работы во много этапов. Однако совершенное устранение общества от влияния на вектор развития регуляторных принципов, даже при сохранении имитации диалога, в любом случае приведёт регулируемую систему публичных закупок в тупик.
При этом не стоит строить иллюзий относительно простоты преобразований: оюбое радикальное изменение бизнес-процессов является болезненным. Решение об отказе от аукциона в качестве доминирующего способа публичных закупок едва ли было исключением из этого правила. Однако сохранение статуса-кво или попытка ограничиться лишь декоративной модернизацией без пересмотра фундаментальных принципов публичных закупок было бы сопряжено с несравненно более масштабными издержками.
Второй ключевой аспект корейского опыта – это опыт системной инновации. От электронного аукциона в публичных закупках отказались не для того, чтобы заменить его альтернативным, но столь же устаревшим инструментом. Отказ от аукционного крена был сопряжён с выстраиванием принципиально новой системой публичных закупок. Основной новой системы закупок, реализуемой в цифровой среде, стал портал KONEPS. Очень важно то, что этот портал не стал цифровым инструментом реализации старых подходов, а превратился в средство, обеспечивающее реальную, открытую и легальную коммуникацию между заказчиками и поставщиками по вопросам, связанным с публичными закупками. При всей пользовательской простоте, о чём пойдёт речь ниже, портал предлагает функциональность для реализации сложных бизнес-процессов с использованием передовых инструментов и баз данных: так, например, KONEPS включает функциональность On-line Shopping Mall, а также такие реестры, как Handbook of Excellent Products и Green Shopping Mall. Тематика «зелёных закупок» выходит за рамки данной статьи, однако они вне всякого сомнения являются важным и оправданным трендом развития систем публичных закупок в самых разных странах.
Централизацию системы публичных закупок Кореи можно отнести к национальной специфике, хотя такой подход и демонстрирует результативность – в частности, повышение эффективности закупок и экономию бюджетных средств. Но далеко за рамки национального опыта выходит использование централизации публичных закупок для их обособления и выделения в качестве отдельной профессиональной деятельности. Проще говоря, закупки перестали быть одной из вспомогательных задач каждого министерства и ведомства, а стали де-факто отдельным направлением государственной деятельности.
Таким образом, третий аспект корейского опыта, заслуживающий международного изучения, заключается в выстраивании публичных закупок на профессиональной основе. Разумеется, в любой стране работа с закупками требует комплекса специфических знаний и рассматривается в качестве более или менее обособленной деятельности. Как правило, эти знания приобретаются на профильных курах. Сотрудники заказчика, закончившие эти курсы, зачастую объединяются в отдельный департамент или образуют контрактную службу. Однако закупки в любом случае позиционируются как работа бэк-офиса заказчика, а заказчик остаётся в первую очередь «снабженцем». И в этом контексте невозможно переоценить философию публичных закупок Кореи, которая предлагает нам совсем другой образ: мастер закупок это вовсе не «посыльный», а, если угодно, «волшебник в высоком замке».
Помимо повышения статуса работы с закупками и требований к исполнителям этой работы такой подход к централизации позволил добиться ещё двух результатов. Во-первых, централизованные закупки как процесс были отделены от каждого из отдельных заказчиков. А это означает минимизацию риска конфликта интересов при выборе исполнителя на конкретный подряд. Ведь тот, кто выбирает подрядчика, не является ни интересантом данного проекта, не распорядителем бюджета этого проекта. Во-вторых, такой подход, при котором больше не нужно думать про превентивную профилактику конфликта интересов, позволил применять на практике более сложные и на первый взгляд «рискованные» методы выбора победителя. Однако именно такого диверсифицированного подхода к закупочным инструментам и требует современная экономика! Линейный подход, актуальный для приобретения простейшей продукции, становится разрушительным тогда, когда идёт речь о выстраивании долгосрочных отношений с узким пулом квалифицированных поставщиков уникальной продукции.
Важен и четвёртый аспект – сложная система может и должна обладать дружелюбным интерфейсом. Упрощённого говоря, все сложности остаются уделом профессионалов, которые проводят закупки. Для пользователя, который потребляет результаты проведённой закупки, электронный портал должен быть прост, нагляден и интуитивно понятен. Будь то заявка потребности для проведения закупки или предложение продукции для публичных нужд – в любом случае человек, не обладающий специальными знаниями о нюансах закупочных процессов, не должен чувствовать себя обделённым при отсутствии таких знаний. Заказчику для получения качественного товара достаточно точного описания того, что он хочет. Подряд поставщику должно обеспечивать качество изготовленной им техники, а вовсе не хитрости с прохождением закупочной процедуры. При таком подходе использование централизованного электронного портала публичных закупок становится не только и не столько данью моде, сколько прикладным, удобным и действительно полезным инструментом.
Сегодня функциональность KONEPS по сути обеспечивает непрерывное управление всем циклом публичных закупок. Её сервисы охватывают все бизнес процессы, начиная с регистрации в системе в качестве заказчика или участника закупки и заканчивая исполнением обязательств по контракту. Кроме того, система обеспечивает полностью электронный обмен документами в процессе осуществления закупочных процедур.
Система KONEPS обеспечивает полную автоматизацию порядка закупки, включая сбор данных о квалификации участника закупки, формирование отчета об исполнении контракта, выставление счета и счета-фактуры, электронной оплаты контракта, и для этого взаимодействует с сотнями внешних системам для обмена данными и юридически значимой информацией.
При разговоре о централизации закупок в целом и системе KONESP в частности невозможно обойти вниманием централизацию системы расчётов, гарантирующую поставщику оплату поставки. Ведь для поставщика важен не только доступ к закупке и возможность получить подряд. Важно, чтобы его товары, работы и услуги были оплачены. И эта оплата не зависела ни от отношений его заказчика с государственным бюджетом, ни от процедурных хитростей приёмки, ни тем более от желания конкретного чиновника получить вознаграждение за подпись на заветной бумажке.
Почему этот подход имеет международное значение? Потому что, если у поставщика нет ощущения защищённости от риска неплатежа, то он просто уйдёт с рынка невзирая ни на какие национальные особенности. И публичные закупки останутся без предложений о поставке качественной продукции. Ну а те немногие, кто рискнёт остаться, окупят этот риск тем, что будут предлагать свою продукцию лишь по завышенным ценам. Ведь взгляд на поставщика как на «слабую» сторону закупочного взаимодействия является ошибочным и давно устаревшим. Именно поставщики обладают экспертными знаниями и о предлагаемой к поставке продукции, и о рынке в целом. А значит, пренебрежение их интересами – гарантированный путь к разрушению рынка. Попытка рассматривать интересы поставщика как угрозу для бюджета с высокой долей вероятностью закончится тем, что государство останется и без поставщиков, и без бюджета.
Не менее важно отметить и то, что существующая сегодня Корее система публичных закупок не функционирует как хрупкий баланс экспериментальных инструментов и антагонистических интересов. Её важно рассматривать как пространство для развития, которое призвано в полной мере раскрыть её потенциал.
Перспективы развития
В первом приближении основополагающие начала такого развития интуитивно понятны: это дифференциация инструментов, категоризация стратегий и автоматизация процессов. Но вот практическая реализация совокупности этих подходов требует немалого мастерства.
Практической основы для качественной и эффективной дифференциации закупочных инструментов является профессионализация закупочной деятельности. Проще говоря, если специалист по публичным закупкам рассматривается как эксперт и носитель комплекса специализированных знаний, и этот эксперт обладает кредитом доверия со стороны общества и государства, то он не нуждается в подробных инструкциях по проведению закупок со стороны публичного регулятора. Регулятор может означить ожидания к публичным закупкам, сформулировать эти ожидания в виде принципов и закрепить правила их реализации в повседневной работе. Но эксперт и только эксперт имеет должную компетенцию для того, чтобы определять способ закупки, дополнительные элементы реализации этого способа и стратегию отношений с поставщиком.
Решение относительно названных характеристик закупки принимается на основании данных о специфике рынка закупаемой продукции и принципах использования такой продукции в деятельности заказчика. И коль скоро реальные товарные рынки обладают большей или меньшей степенью индивидуальности, то и закупочные инструменты должны обладать той же степенью индивидуализации. Не может быть одного универсального закупочного инструмента. Для приобретения одной продукции эффективны будут регулярные одноэтапные аукционы – а для другой столь же эффективными окажутся многоэтапные конкурентные переговоры с целью уточнения лучших условий поставки и выстраивания долгосрочных отношений с лучшими производителями.
Три названных элемента – способ закупки, его дополнительные элементы и стратегия отношений с поставщиком – в совокупности определяют контуры закупочной стратегии. Такая стратегия не ограничивается лишь вопросами выбора победителя конкретной закупки. Она касается обеспечения заказчика необходимыми ресурсами, и такое обеспечение в рамках закупочной стратегии предстаёт целостной системой логически взаимно обусловленных бизнес-процессов. Проще говоря, закупочная стратегия – это выверенный набор инструментов, наиболее эффективных для приобретения данной продукции в существующих условиях.
Категоризация закупочных стратегий предполагает выделение самостоятельной стратегии для каждой категории закупаемой продукции. Таким образом, категоризация стратегий невозможна без означенной выше дифференциации закупочных инструментов.
Выверенные закупочные стратегии органичным образом пригодны для переноса в цифровую среду. Более того – настоящая цифровизация закупок невозможна без организационного базиса в виде дифференциации закупочного инструментария и создания категорийных закупочных стратегий. На пороге II четверти XXI века всю историю внедрения электронных технологий в закупочную работу независимо от специфики конкретной страны можно представить в виде пяти последовательных качественных трансформаций.
Пять цифровых трансформаций
Первая цифровая трансформация – это цифровизация документооборота и признание информации на электронном носителе, заверенной электронной подписью, юридически значимым документом. Цифровизация документооборота позволяет постепенно снизить объём бумажных документов, упростив сперва их хранение, а затем и обмен документами между заинтересованными сторонами. Электронный документооборот давно стал обыденностью в развитых странах. Однако без его реализации – и, что ещё более важно, повсеместного распространения и конвенционального включения в обычаи делового оборота – невозможно перейти к цифровизации и автоматизации публичных закупок.
Вторая цифровая трансформация сводится к цифровизации закупки в узком смысле этого слова, т.е. процедуры выбора поставщика. Электронная закупка требует использования нескольких электронных документов, причём в логике единого бизнес-процесса. Цифровизация закупок содержит потенциал облегчение доступности участия в закупке для широкого круга поставщиков, а следовательно – и потенциал повышения конкуренции за подряд.
Однако не следует переоценивать потенциал электронной закупки. При низкой степени проработки цифровизации процедуры выбора поставщика электронная закупка может остаться не более, чем инструментом реализации архаичных инструментов в электронной форме. Известен афоризм о том, что хаос бизнес-процессов, помещённый в электронную среду, не упорядочивается, а становится хаосом в электронной среде. И точно так же архаичные инструменты публичных закупок, помещённые в цифровую среду, не модернизируются самостоятельно, а становятся архаичными электронными закупками.
Таким образом, по большому счёту цифровизации заслуживают лишь современные и эффективные закупочные инструменты. И эффективность, разумеется, измеряется не только в экономии бюджетов, но и в снижении организационных и временных издержек, а также в доступе к качественной продукции.
Однако невозможно настоящее повышение эффективности отдельно взятого инструмента закупки в отрыве от повышения закупочного бизнес-взаимодействия в целом. Выбор поставщика – лишь один из бизнес-процессов этого комплексного взаимодействия. Оно начинается работой с потребностью и планирование закупки, а завершается приёмкой и анализом результатов поставки.
Именно цифровизацию комплекса закупочных бизнес-процессов можно назвать третьей цифровой трансформации. Речь идёт не просто об использовании электронных документов, а о переносе в цифровую среду взаимодействия по всему комплексу вопросов, связанных с подготовкой и проведением публичной закупки, а также с договорной работой по её итогам. Частью такой трансформации является цифровизация маршрутов прохождения соответствующих документов на основе алгоритмов, включённых в функциональность электронного портала. Важно лишь, чтобы цифровая маршрутизация обеспечивала простоту, оперативность и прозрачность работы.
Однако все первые три трансформации – это лишь перенос в цифровую среду тех бизнес-процессов, которые ранее реализовывались без использования сети Internet. Каждая из трансформаций повышает удобство, а отчасти и эффективность, закупочной деятельности. Но современные электронные инструменты позволяют использовать для этого механизмы автоматизации.
Не нужно путать цифровизацию закупок с их автоматизацией. Цифровизация – это лишь перенос в электронную среду привычной работы человека. Автоматизация – это, максимально упрощая, делегирование человеком части своей работы программному комплексу.
Четвёртой цифровой трансформацией можно назвать автоматизацию закупочных бизнес-процессов. Разумеется, автоматизация не происходит одномоментно, и системы публичных закупок это касается в полной мере. Сперва автоматизируется проверка поставщиков и сведений о них, опубликованных в открытых источниках. Потом внедряются технологии автоматизации сбора и ранжирования заявок. Не стоит забывать также и о возможностях автоматизации подготовки документов – прежде всего, за счёт наследования данных и использования технологии предзаполнения ключевых строк в типовых формах документов.
Однако уже сегодня реальностью становится автоматизация принятия решений в рамках закупочной работы. И это грядущая пятая трансформация. Самообучающаяся программа на основе обработки больших данных уже сегодня инициирует закупку исходя из динамики изменения складских запасов и прогнозов относительно потребности предприятия в той или иной категории сырья. В самом ближайшем будущем с тем же успехом она сможет выбирать наиболее эффективный инструмент закупки исходя из конъюнктуры рынка, анализировать поведение поставщиков для составления прогнозов относительно перспектив долгосрочного взаимодействия с ними и т.д.
Эта цифровая трансформация ставит перед нами вопрос о том, может ли робот быть субъектом решения в рамках бизнес-процесса? А уж тем более – может ли робот быть субъектом сделки? Или он лишь предлагает проект решения человеку, а последнее слово (а значит, и ответственность, и правосубъектность) остаётся за человеком?
В любом случае, бессмысленно укрываться от электронного будущего или пытаться до последней возможности укрываться в уютной ограниченности старых, «проверенных» инструментов. И развитая система электронных публичных закупок даёт пространство для аккуратной, вдумчивой апробации инструментов будущего.
Краткие итоги
Республика Корея прошла в XXI веке важный и насыщенный путь формирования современной электронной системы публичных закупок. Ключевые факторы, ставшие основой такого развития, соединились в том сочетании, исследование которого полезно всем странам, заинтересованным в развитии собственных национальных закупочных систем. Не случайно корейская система публичных удостоилась награды ООН и заслуженно получила высокую оценку ОЭСР.
Каждый из компонентов, кратко охарактеризованных выше, является шагом на пути прогресса. Однако лишь их сочетание обеспечивает успех. Синтез критического анализа собственного опыта, культуры открытого диалога общества и власти, навыков поэтапного внедрения электронных технологий и модернизации закупочных процессов возможен, в свою очередь, лишь при условии привлечения и системной совместной работы профессионалов разных отраслей.
Закупки сегодня – это междисциплинарная отрасль знания, сочетающая передовые достижение теории и практики. И эта отрасль знаний, как наглядно показывает корейский опыт, заслуживает признания своей автономии и значимости в ряду факторов успешного развития общества и повышения качества жизни граждан.
При этом важно не забывать и о том, что любая эффективная система – это система динамически развивающаяся. Речь, разумеется, не идёт об изменениях ради изменений, о бесконечных косметических корректировках, лишь усложняющих работу. Динамическое развитие подразумевает открытость качественным преобразованием. Но при этом такие преобразования должны быть системными, подготовленными и осмысленными. И к электронным системам это относится в первую очередь.
Прилежание в развитии – вот главный урок корейского опыта модернизации системы публичных закупок. Глубокое внедрение цифровых технологий в такой парадигме стало естественным. И это тот интеллектуальный базис, который при должных усилиях позволит любой стране успешно интегрировать опыт Кореи в собственные закупочные системы.
D. Kazantsev. International Significance of Korean Experience in Public Procurement Development // Progressive elements of the procurement system of the Republic of Korea: the experience of legal regulation / Еd. by K. Kichik and G. Mordokhov; Procurement Law Center of MSU. — M.: Yustitsinform, 2022. — 224 p.
Megagroup.ru