2019 год проходит под знаком цифровизации государственных закупок. Все способы определения поставщика были переведены в электронную форму. Заработали Каталог товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Единый реестр участников закупок. Анонсировано фрагментарное наследование данных при формировании разных документов в рамках одной закупки, обещан автоматический казначейский контроль и даже электронное обжалование.
Однако не стоит заблуждаться: цифровизация сам по себе ещё не означает автоматизации. А значит, не стоит ждать от перевода в электронную форму сокращения организационных издержек заказчика на проведение процедур: тот же конкурс в электронной форме проводить не проще, а после разделения конкурсной заявки на первую часть, вторую часть и цену быть может даже сложнее, чем «бумажный» конкурс. Увы, объём организационных издержек – которые с неизбежностью означают издержки финансовые – не учитывается при оценке эффективности госзакупок. Но даже не будучи учтённым, они прямо влияют на эту эффективность.
В чём же отличие цифровизации от автоматизации? Цифровизация означает лишь выполнение всё тех же привычных тяжеловесных процедур, но уже с использованием сети Internet. Автоматизация, в отличие от цифровизации, означает использование сети Internet для того, чтобы передать программно-аппаратному комплексу ту рутинную работу, которая не требует творческого или экспертного участия специалиста по закупкам, однако занимает изрядную часть его рабочего времени. Именно автоматизация, а не цифровизация позволяет сократить организационные издержки при проведении закупки, а значит и повысить её эффективность.
В первые годы XXI века сперва в коммерческих, а затем и в государственных закупках были автоматизированы такие процессы, как доведение до потенциальных поставщиков информации о закупке, сбор заявок и ранжирование ценовых предложений. Такая автоматизация стала возможна благодаря переводу закупок в электронную форму. Однако за минувшие два десятилетия техника сделала большой шаг вперёд, да и методология закупок не стоит на месте. Пришло время сделать следующий шаг, и протестировать автоматизацию большинства закупочных процессов в рамках простой электронной закупки, о возможности внедрения которой уже с осторожностью говорят представители регуляторов.
Суть нового способа закупки
Реализации нового инструмента предшествует понимание его идеальной модели и функционального назначения. Вот почему и то, и другое важно уяснить уже сейчас. Если попытаться сформулировать цель существования нового способа закупки, то цель эта будет заключаться в наличии у заказчика такой процедуры, в которой ему достаточно лишь точно указать потребность – и через секунду получить результат в виде предложения о поставке.
Этой цели можно достигнуть, если отказаться от классической парадигмы конкурентной закупки, которая укалывается в схему «заказчик публикует извещение – поставщики присылают предложения – заказчик оценивает и сравнивает предложения». Эти действия совершаются только последовательно, каждое из этих действий является обязательным, и каждое требует затрат времени и сил со стороны заказчика. Поставщик, со своей стороны, даже поставляя разным заказчикам одну и ту же продукцию, вынужден каждый раз готовить заявку заново.
Новым способом закупки можно было бы автоматизировать все эти рутинные процессы и позволь поставщику одни раз заполнить предложение, адресованное неопределённому кругу лиц, и опубликовать его в интернет-магазине. Заказчику в этих условиях не нужно ни публиковать закупочную документацию, ни ожидать сбора заявок – ему остаётся лишь выбрать из имеющихся предложений. Кстати, ранжировать предложения также можно автоматизировано с помощью программно-аппаратного комплекса.
Ключевые элементы будущего механизма, которые при надлежащей интеграции позволят его собрать как картинку из паззлов, в контрактной системе уже внедряются: это уже упомянутые Электронный каталог и Реестр участников закупок, а также интернет-магазин, известный как агрегатор «Берёзка». Однако сегодня закупки государственного заказчика, проводимые с помощью названного агрегатора, регулируются ст. 93 Закона «О контрактной системе» в качестве закупок у единственного поставщика. Однако при наличии полноценного и наполненного предложениями поставщиков интернет-магазина речь идёт о выборе одного из нескольких предложений, причём выбор этот осуществляется по прозрачным правилам – а это по сути именно конкурентная закупка, а не закупка у единственного поставщика.
И именно в качестве нового способа конкурентного определения поставщика простая электронная закупка должна занять своё место в контрактной системе. Причём место это должно определяться областью её эффективного применения.
Область эффективного применения нового способа
В той же Италии описанную выше модель закупки в интернет-магазине используют даже для приобретения услуг. Однако с такого применения нового способа определения поставщика лучше всё же не начинать – хотя бы потому, что услуги не только наиболее эластичны в смысле ценообразования, но и наиболее вариативны в плане специфики их оказания. Те же образовательные услуги могут предназначаться для больших групп, закрытых классов или отдельных специалистов, занятия могут проводится в учебных центрах или в офисе заказчика, методики обучения могут сочетать очные, удалённые и заочные занятия, и притом в разных пропорциях, и т.д. И это ещё не говоря о квалификации преподавателя, которая является центральным фактором эффективности будущего обучения…
Тестирование простой электронной закупки лучше всё же начать с закупки товаров. Причём товаров стандартизированных, имеющих массовое производство и конкурентный рынок. Именно конкуренция между независимыми производителями схожей продукции обеспечивает наполнение интернет-магазина, без которого простая электронная закупка невозможна. Второй не менее важной составляющей является удобство интерфейса и простота размещения предложения в интернет-магазине. При этом простота размещения не должна означать примитивность функциональности: напротив, в обязательных и обособленных формах поставщик для каждого предложения должен указывать такие ключевые параметры, как предельный объём партии, регионы поставки, сроки доставки, гарантийные сроки и т.п.
Стандартизация терминологии и требований к продукции является значимым подспорьем для реализации нового способа закупки. А потому целесообразно применять его при закупки товаров, включённых в каталог. При этом, правда, не стоит забывать о том, что интеграция с каталогом является не самоцелью, а именно одним из средств по автоматизации закупочной работы. И каталог способен оказать действенную помощь в такой автоматизации лишь в том случае, если в самом каталоге для соответствующей категории товара предусмотрены не только базовые требования, но и формы типовой документации, в т.ч. проект контракта.
Наконец, необходимо признать и то, что тестирование любого нового решение целесообразно проводить на малых масштабах. В связи с этим логично предусмотреть использование простой электронной закупки для приобретения продукции на относительно небольшие суммы. Разумеется, речь не должна идти о тех микромасштабах, которые установлены сегодня пусть даже в новой редакции п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона «О контрактной системе». На тестовый период предельный размер начальной (максимальной) цены простой электронной закупки может быть ограничен 1 млн. рублей.
Сама пороговая сумма заслуживает отдельного обсуждения, однако важно подчеркнуть, что такое ограничение должно быть именно временной мерой. При маловероятном негативном результате использования нового способа он должен быть вовсе исключён из контрактной системы, тогда как позитивный опыт его использования (который, кстати, уже сегодня демонстрирует закупочная практика крупнейших коммерческих заказчиков) должен быть основанием для расширения области применения этого инструмента и, соответственно, повышения ценового порога его использования. Здесь же стоит отметить то, что тестовый период необходим не только и даже не столько для вынесения положительного или отрицательного решения относительно нового способа закупки, сколько для оперативной отладки недочётов реализации идеи.
Методология нового способа
Подготовка к простой электронной закупке начинается с регистрации поставщика в интернет-магазине. Для упрощения такой регистрации необходима интеграция этого портала с Реестром участников закупок, дабы поставщику не нужно было повторно загружать те же самые документы, подтверждающие его соответствие требованиям к участникам закупок, а данные о поставщике поступали оператору портала на прямую из Реестра. Для максимального упрощения регистрации не целесообразно делать требования к поставщикам, регистрирующимися в интернет-магазине, Роль оператора заключается в автоматизированной проверке полученных сведений о поставщике, для чего необходима уже интеграция портала с официальными реестрами и базами данных уполномоченных органов государственной власти.
Проще говоря, при регистрации каждого нового поставщика и указании им своего номера ЕГРЮЛ (ЕГРИП) и ИНН данные о нём автоматически подтягиваются из ЕРУЗ и автоматически же актуализируются путём обмена информации с тем же ЕГРЮЛ, ЕФРСБ, Реестром МСП, Реестром недобросовестных поставщиков и т.д. При этом автоматизация процесса обработки информации не отменяет наличия личного кабинета поставщика, а в личном кабинете – репозитория его официальных документов, доступных для просмотра заказчику. В этот же репозиторий поставщик уже самостоятельно добавляет документы, необходимые в дополнение к общему перечню для поставки отдельных видов продукции – такими документами могут быть лицензии, свидетельства, допуски и т.п. Эта дополнительные документы не проверяются оператором портала, однако включаются в репозиторий именно для того, чтобы заказчик в любое время до выбора победителя закупки мог изучить их.
Перспективным направлением представляется интеграция интернет-магазина не только с официальными реестрами, но и с платформами, предоставляющими функционал рискового рейтингования поставщиков на основании суммирования данных всё тех же официальных источников. Такая проверка при выборе поставщика является факультативной, однако предоставляет заказчику дополнительные возможности по прогнозированию риска срыва поставок.
В классической парадигме закупок главной мерой профилактики срыва поставки и в целом не исполнения поставщиком своих обязательств является обеспечение заявки и обеспечение контракта. Сами эти институты непосредственным образом влияют на цену контракта, а заслуживают отдельного обсуждения – равно как и размеры обеспечения, предусмотренные в контрактной системе – однако их использование возможно и в рамках простой электронной закупки. Для этого достаточно автоматизированного обмена данными между интернет-магазином и банками, уполномоченными на ведение специальных счетов. Специальные счета при этом могут служить не только для обеспечения заявки, но и для обеспечения контракта, которое в этом случае также может блокироваться автоматизировано.
После регистрации на портале поставщик получает доступ к интерфейсу формирования предложений. Этот интерфейс должен обеспечить подробное и при этом структурированное описание товара. Структура с обособленным указанием ключевых параметров необходима как для более точного подбора предложений, релевантных запросу заказчика, так и для ранжирования этих предложений. При описании товара поставщик указывает его изображение, средства индивидуализации, а также цену и иные условия поставки. Наиболее эффективным вариантом является унификация порядка описания предлагаемого товара и заполняемых при этом разделов с карточной данного товара в Каталог товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
После подписания электронной подписью это предложение становится публичной офертой. Важно сохранить за поставщиком право в любой момент изменять своё предложение, дабы реагировать на реалии рынка. Каждая очередная редакция, разумеется, подписывается Для конкретного заказчика это будет означать то, что фактом выбора победителя он акцептовал оферту поставщика в той её редакции, в которой она была утверждена поставщиком на момент выбора победителя.
Описание продукции не составляется для какой-то конкретной отдельной взятой закупки, и потому унификация этого описания посредством синхронизации с формами Каталога особенно актуально. Предложения о поставке в рамках простой электронной закупке хронологически первично по отношению к потребности заказчика.
Заказчик же при возникновении потребности в продукции для проведения простой электронной закупки не должен формировать ни извещение, ни документацию. Единственный документ, который ему по-настоящему нужен, это проект контракта, в который он и будет включать условия лучшего предложения. Наличие в Каталоге типовых контрактов для закупки каждого конкретного вида продукции избавило бы госзаказчика и от этой работы. Для проведения простой электронной закупки заказчик лишь выбирает категорию продукции, после чего заполняет конкретными параметрами форму, соответствующую странице этой продукции в Каталоге. Помимо параметров закупаемой продукции в форме поиска указываются, разумеется, место поставки, объём партии и максимальная цена закупки (или единицы товара).
Заполненная форма подписывается электронной подписью заказчика и становится основным документом закупки, по своему значению соответствующим извещению о закупке и закупочной документации. Для обеспечения прозрачности простой электронной закупки нелишней представляется функциональность независимого регистратора, фиксирующего указанные заказчиком требования. Ещё более высокую степень автоматизации позволило бы обеспечить наследование данных заполняемой заказчиком формы по отношению к данным плана-графика закупок. Последний подход, разумеется, не нужно доводить до крайности, и у заказчика при заполнении поисковой формы должна оставаться возможность скорректировать те данные, которые были автоматизировано «подтянуты» в эту форму из плана-графика. Впрочем, и такое изменение необходимо фиксировать если не независимому регистратору, то самому порталу интернет-магазина.
После того, как форма готова и подписана электронной подписью, заказчик кликает кнопку «Поиск» для того, чтобы программно-аппаратный комплекс совершил главное в простой электронной закупки – подбор и ранжирование релевантных предложений. Подбор предложений осуществляется на основании соответствия описания товара, составленного поставщиком, тем требованиям, которые в поисковой форме указал заказчик. А вот на ранжировании стоит остановиться подробнее.
Предложения, полностью соответствующие указанным заказчиком требованиям, проще всего сортировать по цене. В этом случае в качестве лучшего портал указывает то релевантное предложение, в котором указана минимальная цена поставки. Однако возможности автоматизированного сопоставления этим не ограничиваются: простую электронную закупку можно сделать многокритериальным способом закупки, позволяющим заказчику выбрать баланс цены и качества. Разумеется, неценовые критерии выбора победителя в этом случае обязательно должны быть измеримыми. Целесообразно включить в функциональность поисковой формы закрытый перечень таких критериев и формулы присвоения баллов по каждому из них. Заказчик при проведении многокритериальной закупки в этих условиях лишь выбирает нужные ему критерии и проставляет удельный вес для каждого из них. Результат сопоставления в этом случае будет столь же автоматизированным и, что не менее важно, прозрачным, как и при чисто ценовом ранжировании.
Лучшее предложение изучается заказчиком по схеме, представляющей собой упрощённый вариант рассмотрения вторых частей заявок. Коль скоро соответствие поставщика основным требованиям было проверено ещё на стадии регистрации в интернет-магазине, заказчику остаётся лишь отыскать в личном кабинете поставщика на портале документы, подтверждающие его право на поставку лицензируемой и т.п. продукции. А такой сугубо формальный документ, как декларацию отсутствия конфликта интересов, можно запросить и на стадии подписания контракта.
Если при изучении предложения, указанного порталом в качестве лучшего, у заказчика возникнут сомнения в качестве поставки, он может перейти к рассмотрению следующего предложения. Однако при этом заказчик в интерфейсе собственной страницы с результатами поиска обязан указать причину отказа от лучшего предложения.
Как несложно заметить, в простой электронной закупки присутствуют и прозрачные требования к поставщикам, и прозрачные требования к закупаемой продукции, и прозрачные критерии выбора победителя, и конкурентное сопоставление предложений разных поставщиков. В функциональном и практическом смысле это именно конкурентная закупка. При этом, как видно из описанной выше методологии, проведение каждой такой закупки занимает не несколько недель, а несколько часов. Именно в этом основная ценность реальной автоматизации закупочной деятельности.
Дмитрий Казанцев,
к.ю.н., руководитель Департамента нормативно-правового регулирования B2B-Center
Статья опубликована в журнале ВШЭ «Госзаказ: управление, размещение, обеспечение», № 56, 2019
Megagroup.ru