Объединённый институт ядерных исследований является сегодня одной из ведущих научных организаций не только России, но и всей Европы. При этом ОИЯИ в силу специфики своего статуса не является ни субъектом Закона № 44-ФЗ, ни субъектом Закона № 223-ФЗ. Однако данное обстоятельство не отменяет важности функционирования системы закупок на основании принципов эффективности, прозрачности выбора победителя и обеспечении свободной конкуренции за подряд. Таким образом, в закупочной деятельности ОИЯИ находят отражение как особенности, актуальные для научных организаций, так и инструменты, применимые в практике коммерческого заказчика и даже субъектов Закона № 223-ФЗ.
Построение закупочной работы института с формальной точки регулируется Положением о закупочной деятельности и корпусом документов, принятых в развитие отдельных норм Положения. Традиционно в Положении находят своё отражение те вопросы, которые касаются взаимодействия заказчика и поставщиков, а в регламентах – вопросы «внутренней кухни» заказчика, которые, однако, способны оказать существенное влияние на качество закупки. Это и планирование, и согласование проекта договора, и работа закупочных комиссий.
Но формальное регулирование не отменяет и не может заменить важности сущностного подхода к построению закупочной работы. С сущностной точки зрения основой эффективности закупок является системность.
Системный подход позволяет обеспечить качественное обеспечение научно-исследовательской работы – что, в сущности, и является главным мерилом качества закупок. Сама закупочная работа благодаря системному подходу превращается из набора тяжеловесных процедур, которые могут показаться надуманным стороннему наблюдателю, в сочетание бизнес-процессов. Причём это сочетание получает свойство целостности и внутренней логики. Наконец, лишь системный взгляд на закупки позволяет выявить и устранить «узкие места», в т.ч. за счёт дифференциации закупочных инструментов и выбора для каждой категории закупок собственного подхода, наиболее эффективного при приобретении именно данной категории товаров (работ, услуг).
Не претендуя на возможность всестороннего обзора всей системы закупочной работы ОИЯИ, представляется интересным рассмотреть несколько отдельных аспектов, относящихся к ключевым вопросам эффективного построения закупочной деятельности.
Техническое задание
Техническое задание моно без преувеличения назвать краеугольным камнем всей закупки. Его значимость особенно высока при приобретении приборов и оборудования для научно-исследовательской деятельности, однако и в большинстве иных сфер без качественного технического невозможно ожидать приобретения лучшей или даже просто пригодной для заказчика продукции.
Вопрос составления технического задания относится к ведению инициатора закупки, а вот вопрос его утверждения целесообразно поручить организатору закупки. Этот подход позволяет минимизировать риск субъективизма (ведь, например, разработчику ТЗ этот документ всегда будет казаться качественным), а в масштабе всей закупки – минимизировать последующую работу над теми документами, для которых могут и должны быть использованы данные ТЗ (например, если в ТЗ проработаны все требования к поставщику и приобретаемой продукции, то не нужно их заново придумывать ни при составлении закупочной документации, ни при составлении проекта договора).
В связи с этим при составлении технического задания важно уделить внимание затратам времени, и начать его подготовку загодя. Ключевые положения будущего ТЗ целесообразно затребовать у инициатора в период прогнозирования закупок будущего периода, т.е. ещё до утверждения плана закупок. Это особенно важно в связи с тем, что именно базовые положения будущего ТЗ и должны, в сущности, составлять основную информацию плана закупок.
В связи с этим работа над ТЗ предваряет планирование закупки, а не начинается после утверждения плана. Разумеется, это требует высокой культуры планирования. Речь не идёт о том, чтобы совершенно запретить неплановые закупки – но чрезвычайно важно, чтобы такие закупки были исключением, а не правилом. Не менее важно понимать и то, что подготовка закупки не начинается с планирования. Ещё до включения закупки в план необходима проработка той потребности, на удовлетворение которой направлена данная закупки, а эта проработка и оформляется в виде ТЗ.
Техническое задание не теряет своей значимости на протяжении срока реализации всего комплекса закупочных отношений. При подготовке закупки ТЗ фиксирует потребности инициатора закупки в части качества закупаемой продукции, её функциональных и потребительских характеристик. Разумеется, положения ТЗ должны учитываться при подготовке закупочной документации и существенных условий того проекта договора, который является приложением к этой документации.
При проведении закупки ТЗ, дополненное закупочной документацией, обеспечивает свободу конкуренции и объективность выбора поставщика. Сама фиксация в ТЗ требований к будущей поставке и к будущему поставщику в этих условиях становится мерой защиты участника закупки от дополнительных требований инициатора, внезапно появляющихся в процессе закупки. Да, участник закупки обязан выполнить все требования ТЗ – но те требования, которых в ТЗ нет, к нему предъявляться не могут. Проще говоря, если инициатор закупки не указал в ТЗ необходимых характеристик закупаемого оборудования, то он и только он несёт ответственность в случае поставки некачественной продукции.
Если же заказчик хочет иметь в рамках закупаемого оборудования какую бы то ни было дополнительную функцию, то он не имеет права поставить поставщика перед фактом. Для этого заказчику необходимо внести изменения в ТЗ и в закупочную документацию, т.е. фактически провести закупку заново.
Наконец, на стадии поставки условия ТЗ, оформленные должным образом, защищают уже самого заказчика от некомпетентности поставщика. Если поставщик пытается подменить то оборудование, которое требуется заказчику, менее эффективными аналогами, то именно на основании ТЗ, ставшего приложением к договору, заказчик сможет предъявить претензии к поставщику.
К сожалению, на практике далеко не во всех случаях важность технического задания осознаётся в должной мере. Так, в силу разных ситуаций в ТЗ не прописываются исчерпывающие требования к приобретаемому оборудованию, да и в целом документ остаётся недоработанным. Разумеется, в этих условиях невозможно ожидать эффективной закупки.
В качестве примера можно привести закупку вакуумной камеры, когда требования к процессу специальной обработки готового изделия были описаны инициатором в ТЗ ровно половиной предложения. При этом, что показательно, техническое задание на точно такую же вакуумную камеру в рамках другого международного научно-технического института оформлено таким образом, что требования к процессу специальной обработки готового изделия с указанием требований и самой методики проведения работ по специальной обработке в полном объеме потребовало не менее 10 страниц.
Техническое задание остаётся наиболее индивидуальным по содержанию документом из всего пакета закупочной документации, поскольку отражает специфику предмета закупки. Невозможно свести всё многообразие ТЗ к одному шаблону или даже к нескольким шаблоном. Однако в связи с изложенными выше проблемами невозможно и полностью уклониться от требований к ТЗ. В отдельных случаях эти требования уже формализованы на нормативном уровне: так, например, требования к построению, содержанию, изложению, оформлению, порядку согласования и утверждения технического задания на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области изделий машиностроения и приборостроения утверждены ГОСТ 15.016-2016. Но и в том случае, когда ГОСТ отсутствует, в интересах заказчика иметь обязательные для инициатора закупки требования к содержанию ТЗ, в т.ч. к перечню той информации, которая должна быть отражена в нём в обязательном порядке.
Так, совершенно необходимо по результатам проработки потребности отразить в техническом задании:
- развёрнутое описание той самой потребности, для удовлетворения которой необходима данная продукция;
- порядок использования предполагаемой к закупке продукции для удовлетворения потребности;
- развёрнутое наименование приобретаемой продукции с исчерпывающим указанием габаритов, комплектации, технических и функциональных характеристик;
- полный перечень условий поставки продукции, в т.ч. сроков, этапов, логистики и т.п;
- полный перечень требований к поставщику оборудования с указанием пороговых значений каждого требования, единиц измерения пороговых значений и документов, предоставляемых участником закупки в подтверждение своего соответствия требованию.
Без наличия хотя бы одной категории данных ТЗ не может считаться основой для проведения закупки. При этом для приобретения отдельных видов продукции могут устанавливаться дополнительные сведения, необходимые для отражения в ТЗ. Такими сведениями могут быть требования по гарантийному обслуживанию, требования к технологии выполнения тех или иных процессов, требования к порядку монтажа, подключения и эксплуатации, требования к порядку и условиям утилизации и т.д.
Помимо интуитивно понятных проблем с формированием условий будущей закупочной документации и с проведением закупки, сверхалконичное, непроработанное ТЗ ставит под вопрос необходимость и возможность проведения конкурентной закупки. Такое ТЗ вызывает подозрения в том, что у инициатора закупки уже давно есть «фаворит», и проведение закупочной процедуры необходимо лишь для того, чтобы этот фаворит получил контракт при видимости конкурентной борьбы. Вот почему оценка качества ТЗ – это вопрос не только организатора закупки, но и службы внутреннего аудита. И именно по этой причине целесообразно отделять функцию подготовки ТЗ от функции его оценки и утверждения.
При оценке технического задания важно проверять как наличие в нём всех необходимых данных – таких, как требования к поставщику, требования к условиям поставки, требования к поставляемой продукции, т.ч. её функциональные, технические и иные параметры – так и объективность указания всех этих данных. Для этого с формальной т.з. требования должны быть как минимум измеряемы, т.е. быть выраженными в установленных единицах измерения с указанием пороговых значений. Что ещё важнее, с содержательной т.з. эти требования должны соотноситься с той производственной или исследовательской потребностью, на удовлетворение которой направлена данная закупки.
Обоснование начальной цены закупки
Обоснование потребности является первым шагом в процедуре обоснования закупки. Ни в коем случае не стоит относиться к этому как к формальной процедуре – ведь если мы закупаем всё, что хочется инициатору (пусть даже в пределах доведённых до него бюджетных лимитов), то это с неизбежностью означает неэффективность расходования наших денежных средств. Эта неэффективность тем опаснее, что она не всегда очевидна: ведь при поверхностном взгляде даже в этой ситуации может казаться, что каждая отдельная закупка проведена эффективно. Но много ли проку от формальной эффективности закупки, если приобретается в принципе ненужная продукция?
Следующим шагом обоснования закупки является обоснование предмета закупки. Если потребность, обосновываемая на предыдущем шаге, это всегда отношение по поводу текущей деятельности заказчика, его производства или научного исследования – то предмет закупки представляет собой тот товар, работу или услугу, которая необходима инициатору закупки для полноценной реализации этого отношения. Ключевой вопрос данного шага сводится к поиску возможностей инициатора получить данный товар, работу или услугу без проведения закупки (например, за счёт использования складских резервов, уже подписанных рамочных договоров и т.п.).
Наконец, если потребность признана обоснованной, а закупка – неизбежной, то после предоставления инициатором закупки проработанного ТЗ встаёт вопрос о цене закупки. Разумеется, заказчик имеет право объявить закупку без начальной (максимальной) цены, но такая ситуация возлагает на него вполне очевидные риски, в связи с чем может рассматриваться лишь как исключение, но ни в коем случае не как правило.
Для обоснования начальной цены закупки могут использоваться различные методы – от всем известного «анализа рынка» с запросом трёх цен у различных поставщиков до проектно-сметного метода и полноценного исследования возможностей поставщиков вплоть до изучения их производств. В любом случае критически важно отделить обоснование потребности и предмета закупки от обоснования начальной (максимальной) цены закупки. К сожалению, в любых отраслях несложно найти примеры, когда инициатор закупки, получая деструктивный интерес относительно стоимости подряда, без труда в разы завышает реальную цену товаров, работ или услуг. Опасности необоснованного завышения начальной (максимальной) цены очевидны – ведь в этом случае любая формальная «экономия» на практике всё равно будет означать переплату – но вот профилактике таких злоупотреблений зачастую уделяется недостаточное внимание.
Для профилактики такой ситуации крупному заказчику целесообразно иметь профильное подразделение, независимое ни от инициатора закупки, ни от организатора закупки, которое обладало бы экспертными знаниями относительно различных методов обоснования цены закупки. Именно такое подразделение должно проводить исследование рынка на предмет поиска актуальной цены.
Данное подразделение, отвечающее за маркетинговое исследование, должно учитывать не просто розничные цены. Оно должно использовать поправочные коэффициенты, учитывающие как интересы заказчика, так и интересы поставщиков.
Так, требование о предоставлении тестовых образцов продукции, требование об обеспечении заявки и особенно требование об обеспечении контракта, требование о гарантийном обслуживании и даже требование о предоставлении в составе заявки сложной проектной и технической документации – всё это прямо влияет на цену закупаемой продукции. Игнорирование этого интуитивно очевидного обстоятельства противоречит прежде всего интересам самого заказчика. Ведь если установить заведомо заниженную цену – это значит автоматически ограничить конкуренцию. Стократ опаснее то, что конкуренция в этом случае ограничивается самым деструктивным способом: экономическую мотивацию участвовать в закупке в первую очередь теряют поставщики наиболее качественного оборудования.
Наконец, при определении начальной цены закупки – а потом и при определении цены поставки – важно учитывать то, что расходы заказчика, связанные с поставкой, могут не ограничиваться перечислением поставщику цены договора. Важно учитывать стоимость таможенного оформления, стоимость владения и стоимость эксплуатации (особенно, если речь идёт о переобучении сотрудников заказчика), эффективность эксплуатации и стоимость утилизации.
Закупка у единственного поставщика
Закупка у единственного поставщика — это неконкурентная форма определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при которой последний определяется без формальной процедуры отбора. В этом случае заказчик может просто предложить заключить контракт конкретному поставщику или принять предложение от конкретного поставщика.
В ОИЯИ такой способ закупки применяется случаях, когда цена или экономическая выгода не стоят на первом месте. Это может быть срочная закупка или закупка уникального оборудования. В любом случае, выбор такого инструмента обуславливается простым правилом: конкурентная закупка эффективна лишь тогда, когда результаты от использования конкуренции окупают усилия на проведения конкурентной процедуры. Если же мы, например, проводим конкурентную закупку в условиях возникновения непредвиденной срочной потребности – той же самой аварии – то негативный эффект может многократно перевесить формальную экономию.
В связи с этим закупку у единственного поставщика не стоит рассматривать как «ущербны», «неправильный» способ проведения закупки. На самом деле, это такой же закупочный инструмент, как и любой другой. И так же, как и любой другой инструмент, он имеет ограниченную сферу эффективного применения.
Дабы у заказчика не было искушения использовать закупку у единственного поставщика за пределами сферы её эффективного применения, в ОИЯИ проведение подобной закупки на сколь-нибудь крупную сумму предваряется следующими мероприятиями:
- обоснование инициатором закупки невозможности проведения конкурентной закупки;
- исследование организатором закупки рынка приобретаемой продукции на предмет выявления потенциальной или реальной конкуренции;
- в случае, если закупка у единственного поставщика проводится со ссылкой на уникальность оборудования, то дополнительно проводится исследование уникальности оборудования для достижения целей исследования.
При должном обосновании уникальное оборудование закупается без формализованных конкурентных процедур научными организациями по всему миру. К такими закупками отнести закупки оборудования, которое было выбрано для реализации научных проектов в таких организациях как CERN (Швейцария), GSI (Дармштат) и др. При этом для проведения прямой закупки ключевым фактором является именно характер приобретаемой продукции и цель закупки, а вовсе не абстрактные значения вроде цены договора.
Так, например, приобретение одного из блоков, необходимого для исследования элементарных частиц, обошлось примерно в $ 200 000. Учитывая сложность и уникальность данной установки, было принято решение получить оборудование от компании, которая разработала данную систему и успешно ее эксплуатирует. Проведение процедуры с момента поступления запроса от лаборатории до момента определения поставщика заняло 14 дней. Закупка у единственного поставщика в данном случае была выбрана с учётом того факт, что лишь производитель обладает достаточными знаниями и мощностями для разработки требуемого оборудования. В данном конкретном случае отказ от конкурентной процедуры не снизил качество закупки, а лишь помог обеспечить своевременное наличие у исследователей критически важного для них оборудования.
Однако совершенно противоположный эффект даст закупка у единственного поставщика, не обусловленная уникальностью закупаемого оборудования. Это тот случай, когда инициатор закупку хочет провести закупку у конкретного поставщика в силу сугубо субъективных причин. В этом случае закупка у единственного поставщика объявляется с целью избежать конкурсной процедуры. Очень часто в рамках такой закупки видим непроработанное ТЗ и очень слабое обоснование закупки у единственного поставщика. Иногда подобная закупка маскируется под фиктивную конкурентную процедуру, победитель которой заранее предопределён. На практике это приводит не к экономии времени, а к его потере. О качестве закупке в данном случае говорить не приходится.
Отдельно стоит сказать о тех специфических ситуациях, в которых при наличии конкурентного рынка закупаемой продукции уникальностью характеризуется именно потребность. Подобные случаи являются исключением, и должны рассматриваться именно в качестве таковых. Но совершенно игнорировать их столь же нерационально.
В качестве примера можно привести закупку роялей для ведомственного Дворца культуры, который является одним из главных концертных залов города Дубна. С формальной точки зрения совсем не сложно привлечь к участию в закупке различных производителей роялей из России и зарубежных стран.
Однако при изучении рынка то самое независимое подразделение, отвечающее за маркетинговые исследования, провело консультации с независимыми экспертами, специализирующимися на музыкальных инструментах. Из разных источников была получена информация, на основании которой был сделан парадоксальный вывод: для удовлетворения потребности нужно отказаться от конкуренции и обеспечить закупку инструментов марки Steinway&Sons, поскольку лишь при наличии таких инструментов можно приглашать для выступления виртуозов мирового класса.
Таким образом, в этой ситуации отказ от конкуренции стал единственным методом качественного удовлетворения потребности. Руководство Института совершенно обоснованно пошло на более высокие затраты в рамках закупки, обеспечив тем самым городу удовлетворение культурных запросов на принципиально более высоком уровне.
Однако и в данном случае отказ от формальной экономии не означал отказа от стремления к лучшей цене. Для этого ОИЯИ воспользовалось своим статусом международной межправительственной организации и получила коммерческие предложения от дистрибьютеров из нескольких стран. В этих условиях российский дистрибьютер был вынужден снизить снизил цену на 20% - что совсем немало с учётом того, что стоимость одного подобного инструмента соизмерима со стоимостью двух мерседесов представительского класса.
Важно помнить одно из базовых правил современной закупочной работы: закупка у единственного поставщика не должна означать произвольного выбора контрагента. И если при закупке уникального оборудования кандидатура поставщика предопределяется самим фактом производства уникального оборудования, то в иных случаях выбор поставщика должен быть обоснованным, пусть даже для такого обоснования и не используется формализованная процедура.
Так, с т.з. обеспечения качества поставки подобную закупку можно предложить поставщику, ранее успешно зарекомендовавшему себя в качестве контрагента ОИЯИ при поставке схожего или аналогичного оборудования. Если речь идёт о поставке типовой продукции, то целесообразно провести оперативное исследование рыночных цен силами независимого профильного подразделения, как это описывалось выше применительно к обоснованию начальной (максимальной) цены – только в данном случае найденная оптимальная цена становится не начальной ценой закупки, а ценой контракта. Наконец, ещё одним современным вариантом проведения прямой закупки является т.н. «корпоративный электронный магазин».
Такой магазин представляет собой развитый вариант рамочного соглашения. Сперва заказчик выбирает крупного поставщика, способного предложить широкую номенклатуру штучных товаров – будь то офисная техника или строительные материалы. Затем независимым подразделением проводится глубокий анализ тех цен, который данный поставщик предлагает в своём каталоге. Если цены не выше рыночных, то с данным поставщиком заключается соглашение, а каталог его продукции интегрируется в программную оболочку, позволяющую каждому сотруднику ОИЯИ сделать заказ так же просто, как мы делаем это в обычном электронном магазине.
При этом, в отличие от обычного электронного магазина, корпоративный маркет обеспечивает прозрачность заказов для внутреннего контроля и последующего аудита. В результате линейный сотрудник получает необходимые ему материалы и оборудование в течение нескольких дней, организатор закупки не тратит время и усилия на проведение длительных процедур с перспективой едва заметной экономии, а заказчик в целом не лишается возможности контроля закупок и обеспечения их прозрачности.
Переторжка
Переторжка считается вспомогательным инструментом закупки. Даже если заказчик установил в закупочной документации возможность объявить переторжку, она является для него правом, а не обязанностью. Однако для того, чтобы получить такое право, заказчик обязан известить о возможности переторжки всех участников закупки, включив соответствующую оговорку в извещение и в документацию.
Цель переторжки – снижение цены, которую требуют участвующие в закупке подрядчики за свою продукцию. Важно при этом понимать, что означенная цель будет достигнута лишь в том случае, когда участник закупки будет понимать собственные выгоды от участия в переторжке. Проще говоря, переторжка эффективна лишь тогда, когда для заказчика это действенный и единственный способ победить в закупке.
Не стоит думать, что переторжка должна быть ценовой. Ведь предложение поставщика может быть улучшено не только по цене, но и, например, по срокам поставки, срокам гарантийного обеспечения и т.д. И в целом ряде случаев в интересах заказчика предоставить поставщику такую возможность.
Правильное использование переторжки должно дать заказчику возможность получить дополнительную выгоду тогда, когда предложения участников практически одинаковы. При этом важно помнить о том, что переторжка – это не опция замены дорого и качественного на дешёвое и некачественное. Переторжка – это именно выбор лучшего из равно привлекательных предложений.
К проведению самой переторжки необходимо подходить с простой логикой: её целесообразно проводить тогда, когда поставщики заинтересованы в получении заказа. На практике, к сожалению, всё ещё встречаются примеры, когда для проведения переторжки используется совершенно не правильный момент. Так, проведение переторжки предлагается участнику закупочной процедуры после того, как закупочная комиссия уже выбрала данную компанию в качестве поставщика. Разумеется, в этих условиях не стоит ожидать сколь-нибудь заметного дисконта от победителя закупки, хотя отдельные уступки в пользу заказчика и возможны, но лишь как «жест доброй воли».
Павел Догнал,
начальник группы маркетинга и оформления договоров Службы материально-технического снабжения ОИЯИ
Дмитрий Казанцев, к.ю.н.
руководитель Департамента нормативно-правового регулирования B2B-Center
Статья опубликована в журнале ВШЭ «Госзаказ: управление, размещение, обеспечение», № 64, 2021
Megagroup.ru